ממש לא סימבולי: כמה יעלה סיפוח הגדה המערבית - ולמי?

"סיפוח", "ריבונות", "החלת החוק הישראלי" - כל אלה נשארים לרוב מושגים מופשטים. אבל מה המשמעות המעשית של הכרזה ממשלתית כי אזורים בשטח C הופכים לחלק מישראל שבתוך הקו הירוק? ובייחוד, אילו השלכות כלכליות יהיו לצעד, הן על הפלסטינים והן על הישראלים? ננסה לפרוט את התשובה לפרטים יבשים.

הולכים אל הלא נודע: עימותים ביטחוניים פוגעים בצמיחה

יש שטוענים שהחלת ריבונות היא צעד סמלי בלבד. ח"כ יאיר גולן ממרצ, בעברו מפקד אוגדת איו"ש, קרא לה בנאום בכנסת "הגדרה ריקה מתוכן שאין לה שום משמעות, שלא תשפר את מצבו של שום אזרח במדינת ישראל". אבל זאת הפרזה. להחלת החוק הישראלי על חלקים משטח C, שכיום נתונים לשליטה צבאית, יהיו גם לשיטת ישראל משמעויות מנהליות ומשפטיות ניכרות - אם לא על שגרת החיים של המתנחלים הישראלים, ודאי על זו של פלסטינים באזור שיסופח.

עם זאת, ראש הממשלה בנימין נתניהו רמז שגבולות הסיפוח ישורטטו באופן כזה ששום פלסטיני לא יהפוך לתושב ישראלי ("הם יישארו נתינים פלסטינים"). מומחים מתקשים להבין איך ייתכן הסדר סבוך כל כך; אבל מאחר שלפי דיווחים עדיין לא הוחלט מה תהיה מפת הסיפוח, אין דרך לפסוק בשאלה. לצורך הדיון, נניח שיהיו בשטח המסופח פלסטינים שיצטרכו לקבל תושבות ישראלית.

החלת ריבונות מחייבת באופן אוטומטי שינויים משפטיים ומינהליים מפליגים, שישפיעו על הכלכלה בטווח הארוך. אבל לפני כן, עצם ההחלטה על סיפוח יכולה להוביל לעימות אלים ולתגובות מדיניות שיפגעו במשק בטווח הקצר. על התסריט הזה אין דרך להתנבא בוודאות, אבל אפשר ללמוד ממצבים דומים בעבר.

 סיפוח יחייב מהפך מינהלי

חוקרי מרכז אדוה עשו תרגיל מעניין: בדוח שפרסמו השבוע, הם בוחנים איך עימותים קודמים בין ישראל לפלסטינים השפיעו על המשק הישראלי. התקדים הבולט הוא האינתיפאדה השנייה שפרצה בתחילת שנות ה-2000. סמוך לפריצתה, הצמיחה לנפש צנחה עד שכמעט התאפסה, ההכנסות ממסים ירדו, ובעקבות זאת העמיק הגירעון התקציבי ל-5.7% מהתוצר. מספר התיירים הנכנסים ירד מתחת למיליון, ונדרשו לו שנים להתאושש. לפי הפרשנות של מחברי הדוח, הפגיעה הזאת עמדה ברקע מדיניות הצנע שהנהיג נתניהו כשר אוצר ב-2003, והורידה את ההוצאה החברתית לשפל של 14.6% מהתוצר בשנת 2007.

 הניסיון מלמד

גם דוח של ארגון מפקדים למען ביטחון ישראל מנסה ללמוד מהאינתיפאדה השנייה על ההשלכות של עימות עכשווי. בין השאר הם מעריכים כי "הפגיעה בתמ"ג תעמוד על 77-40 מיליארד שקל למספר שנים", שהצריכה הפרטית לנפש תצטמצם ב-19%-37%, ושההשקעות הזרות עלולות לצנוח ב-9 מיליארד שקל.

במרכז אדוה מונים סיכונים נוספים: סנקציות אירופיות יפגעו ביצוא הישראלי, ש-36% ממנו מופנה לאירופה; הסלמה יכולה להביא לירידת דירוג האשראי של ישראל ולייקור הריבית שהיא משלמת (כשחברת הדירוג S&P העלתה את הדירוג ב-2018, נציג החברה הכריז "הייתם מקבלים דירוג אשראי יותר טוב אלמלא הסיכון הביטחוני").

אבל אלה ניחושים, לא עובדות. כדי להבין מהי המשמעות המיידית של סיפוח, נצטרך קצת רקע.

מינהל, מעמד ושירותים חברתיים: מתן תושבות לפלסטינים יחייב השקעה מהמדינה

ככל שטחי הגדה המערבית, שטח C נמצא כיום בשליטה צבאית. הריבון בו - וזה נכון להלכה גם לתושבים הישראלים - אינו הממשלה והכנסת אלא המפקד הצבאי. הסמכות מופעלת לא בחקיקה אלא בצווים צבאיים, "צווי אלוף", שבתור מפקד צבאי מוגבל בדרכים שונות מכוח דיני הכיבוש.

מאז ראשית שנות ה-80 מחולקת הסמכות הזו לשניים: עניינים ביטחוניים מסורים לאלוף פיקוד מרכז, ועניינים אזרחיים למינהל האזרחי, שלמרות שמו הוא עדיין גוף צבאי. המינהל האזרחי ממלא את מקומן של אינספור רשויות שלטון שסמכותן מוגבלת לתחומי ישראל. כל זה אמור להתהפך אוטומטית לגבי שטח ש"יסופח", כי למינהל ולפיקוד מרכז אין שום סמכות בישראל גופא.

ישראלים שמתגוררים בהתנחלויות ממילא מסתמכים מזמן על מערכת החינוך והבריאות הישראלית, ומשלמים מס הכנסה וביטוח לאומי בישראל. בנקים ישראלים מורשים לפעול בהתנחלויות מכוח צו אלוף שניתן לפני עשרות שנים. עד לפני שנתיים, מוסדות אקדמיים נמצאו רשמית בפיקוח של גוף צבאי - מל"ג יו"ש, שמינה אלוף הפיקוד, והוא שנתן הכרה אקדמית לאוניברסיטת אריאל. אבל אפילו זה השתנה כשב-2018 העניקה הכנסת למועצה להשכלה גבוהה סמכות לפעול ביהודה ושומרון.

הפלסטינים, מנגד, משלמים כיום מסים לרשות הפלסטינית, ומקבלים ממנה שירותי חינוך, בריאות, סעד, רישוי עסקים. אם הם עובדים בישראל, המעסיק מבטח אותם בביטוח לאומי למקרים כמו תאונות עבודה, אבל מס הבריאות שהפרישו מועבר לרשות. פלסטיני שיקבל תושבות אמור לקבל את כל השירותים האלה מהמערכת הישראלית.

החלת ריבונות בשטח שיושבים בו פלסטינים תחייב, לכאורה, להכיר בהם כתושבי קבע בישראל, כפי שנעשה ב-1967 במזרח ירושלים, מעמד שאמור להקנות כל זכות שניתנת לאזרח - מחופש תנועה ועד ביטוח לאומי - פרט להצבעה בבחירות הכלליות. ברם, יהיו מצבים שבהם ישראל תוכל להימנע ממתן תושבות לשוכני שטח מסופח. חלק מהפלסטינים שגרים ב-C רשומים כתושבי ערים מחוצה לו, ובהם כחמישים כפרים לא מוכרים בבקעה. אם בתיהם יוכרזו חלק מישראל, הם יהפכו מיד "שוהים בלתי חוקיים" לפי החוק הישראלי, והמדינה עשויה דווקא לפעול לגירושם.

השפעות הסיפוח בתחום הרווחה והשירותים האזרחיים, תלויות מעל לכול בשאלה האם פלסטינים בשטח המסופח יזכו במעמד תושב. שכאמור עדיין אין לה תשובה. למהלך תהיה השפעה כלכלית הן על האנשים והנשים שיהפכו לתושבים והן על הוצאות המדינה. בשני ההיבטים, אין לנו עובדות אלא רק ספקולציות. הניסיון במזרח ירושלים מלמד שהשירותים לעתים קרובות לקויים מאוד בהשוואה לאלה של שאר אזרחי ישראל. תילים של דוחות נכתבו על כך. מצד שני, מצבם הכלכלי בכל זאת השתפר מאז סיפוח העיר. אף שהם עדיין עניים מהישראלי הממוצע, וגם ביחס לערבים אזרחי ישראל, הכנסתם גדלה בתקופות מסוימות מהר יותר מהממוצע הארצי.

אשר למחיר התקציבי, בארגון מפקדים למען ביטחון ישראל ניסו לאחרונה לאמוד את העלות השנתית של מתן שירותים אזרחיים לפלסטינים שיקבלו תושבות. החישובים (שאותם לא בדקנו בעצמנו) העלו שקליטת 66 אלף תושבים פלסטינים בשטח C תחייב תוספת של כ-1.3 מיליארד שקל בשנה, בקיזוז מסים שייגבו מהם. בארגון הניחו שה"עלות השנתית" של תושב ממוצע תהיה כ-11 אלף שקל בקצבאות ביטוח לאומי, 6,200 שקל בשירותי בריאות ו-5,600 שקל בשירותי חינוך. ההכנסות מתשלומי התושבים יכסו רק כרבע מזה.

השאלה היא כמובן כמה תושבים פלסטינים יהיו באזור המסופח, אם יהיו כאלה. במפקדים למען ביטחון ישראל בדקו גם תסריט שבו תינתן תושבות ל-300 אלף פלסטינים, אבל הוא כנראה מופרך. כמו שהראינו בכתבה קודמת, בשטח C אמנם מתגוררים - לפי הערכות בלבד - קרוב ל-300 אלף פלסטינים, אבל חלקם הגדול יושבים בפאתי ערים, צמוד לשטחי A ו-B. רבים גם לא רשומים פורמלית כתושבי C, מה שיקל על ישראל להימנע מהכרה בזכויותיהם.

משאבי טבע: עמידה בתקנות עשויה לייקר את הייצור

ישראל שולטת כבר היום במשאבים הכלכליים שבשטח C - קרקע, מים, אוצרות טבע, תדרי תקשורת. סיפוח לא ישנה את העובדה הזאת. אבל החלת החוק הישראלי בשטח תשפיע על אופן השליטה. היום אין לגופים כמו רשות המים והמשרד להגנת הסביבה סמכות לפעול מעבר לקו הירוק, והכוח נמצא בידי הצבא ואלוף הפיקוד והמינהל האזרחי. החלת החוק הישראלי תעביר את הניהול לרשויות האזרחיות.

האם צעד כזה יקל על ישראל לנצל את המשאבים האלה? לא ברור. לכאורה, כל זמן ששטח C כפוף לדיני הכיבוש, אסור לישראל להפיק ממנו מים ואוצרות טבע אלא לטובת תושבי המקום, וישראל מכירה בכך. סיפוח רשמי יאפשר לה אפוא (לשיטתה) להפיק יותר תועלת כלכלית מהשטח: הישראלים ירוויחו, הפלסטינים יפסידו.

אלא שבפועל ישראל מנצלת חלק מהמשאבים האלה כבר עכשיו, בלי סיפוח רשמי. יתר על כן, דווקא רשויות הצבא נוטות, לפי טענה רווחת, להקל בפיקוח. אולי העברת האחריות מהמינהל האזרחי אל הרגולטורים הישראלים דווקא תרסן את הפעילות.

דוגמה מאלפת היא ענף החציבה. הבלשן והאקטיביסט עידן לנדו פרסם לפני כמה שנים סקירה ארוכה על כלכלת המחצבות בגדה המערבית. אבן היא מוצר היצוא המוביל של הפלסטינים; היא תורמת לתוצר המקומי כמיליארד שקל בשנה ועשרות אלפי משרות. רוב המחצבות נמצאות בשטח C. בעשורים האחרונים נתן הצבא זיכיונות לחברות חציבה ישראליות, וישראל, להלכה, נדרשה לשלם לרשות הפלסטינית תמלוגים על החצץ והאבן שהפיקו. אבל מבקר המדינה מצא ב-2005 שזה לא נעשה בפועל.

מצד שני, מחצבות בשליטת הפלסטינים הוגבלו. תחילה נהג המינהל האזרחי להעניק רישיונות גם למחצבות פלסטיניות. אבל מאז 1994 לא הונפקו עוד רישיונות למחצבות חדשות, וב-2012 הפסיק המינהל לחדש רישיונות קיימים, כך שפעולת המחצבות הפלסטיניות היום אינה חוקית בעיני ישראל. מבחינה זו, סיפוח שטח C בעיקר ינציח מצב קיים.

מבחינה אחרת, העובדה שהזכיינים הישראלים יהיו כפופים לחוקי המדינה, למשרד להגנת הסביבה ולמינהל אוצרות טבע אולי תאלץ אותם לעמוד בדרישות מחמירות יותר, שגם ייקרו את הייצור. מבקר המדינה מצא ב-2013 שהמינהל האזרחי לא פיקח על שיקום מחצבות ישראליות נטושות בשטח C. אשר למחצבות הפעילות, איתמר בן דוד, מי שהיה מנהל תחום תכנון בחברה להגנת הטבע, ציין בעבר: "תקנות התכנון וההערכות הסביבתיות בגדה המערבית הן פחות נוקשות מאשר בישראל. כאן אף אחד לא רוצה מחצבה ליד קרקע מגורים שבבעלותו".

תכנון וקרקעות: הקלה ברכישת קרקע, עידוד לפיתוח בהתנחלויות

ההבדל העיקרי בין שטח בשליטה צבאית ובין שטחי ישראל הריבונית נוגע לשימוש בקרקע. למרות מפעלי הבנייה והפיתוח הנרחבים בהתנחלויות וסביבן, המדינה עדיין מכירה במגבלות שנובעות מהעובדה שהגדה, לרבות שטח C, היא שטח כבוש. כשמדובר בדיני קרקעות, נדיר שהכנסת מנסה לחוקק ישירות חוקים שנוגעים לשטח הזה. חוק ההסדרה היה דוגמה כזאת, והוא אכן התגלגל לבג"ץ.

המגבלה הבולטת היא על הפקעה: בשטחה הריבוני של ישראל אפשר להפקיע קרקעות למגוון "צורכי ציבור". מחוצה לו, המדינה נמנעת בדרך כלל מהפרת החוק הבינלאומי שמתיר הפקעה רק לצורך ביטחוני, או לטובת התושבים המקומיים. צירוף שטח C לישראל יסיר את המכשול הזה (לא בעיני מדינות אחרות אומנם), ויאפשר הפקעה נרחבת של אדמות חקלאיות. זה נכון במיוחד לאדמות פלסטיניות בתוך השטח ה"מסופח" שבעליהן יישארו בחוץ: אפשר יהיה להפקיעו מכוח חוק נכסי נפקדים, כפי שנעשה במזרח ירושלים.

דוגמה אחרת להפקעה שתתאפשר עם החלת הריבונות מנדבים בפורום שילה, שפועל במרכז קוהלת: כיום יש קושי להפקיע קרקעות פלסטיניות לטובת בית חולים באזור אריאל, שכן אפילו לשיטת ישראל הפקעה כזאת מוצדקת רק אם היא מיטיבה עם תושבי השטח הכבוש, יהיו ישראלים או פלסטינים. אבל בשטח C אין די חולים ישראלים להצדיק בית חולים שלם. צירוף השטח לישראל יאפשר לנמק את ההפקעה בכך שהמוסד ישרת גם תושבים במקומות כמו ראש העין.

לישראלים גם יהיה קל יותר לרכוש קרקע בכסף. כיום הם צריכים לקבל "היתר עסקה" מראש המינהל האזרחי, לעבור הליכים סבוכים יותר של בירור הבעלות, ולבצע את העסקה באמצעות תאגיד שרשום באזור.

כמו כן, מערך התכנון ישתנה. מי שמאשר כיום תוכניות בנייה בשטח C הם קצינים בלשכת התכנון של המינהל האזרחי, לא המועצה הארצית לתכנון ובנייה. תוכניות מתאר ארציות לא מתייחסות לאזור הזה, וההליכים שונים. אבל כפי שלרשויות התכנון האזרחיות אין סמכות ישירה מחוץ לישראל הריבונית, כך למינהל האזרחי אין סמכויות בתוכה. כל שטח שיוחל בו החוק הישראלי יעבור לתחום השיפוט של המועצה הארצית.

יתר על כן, הרשויות המקומיות בהתנחלויות כפופות לצבא ולא למשרד הפנים, וגורמים מימין ומשמאל מסכימים שהדבר מצמצם את מרחב הפעולה שלהן. החלת ריבונות תקנה להן הרבה סמכויות חדשות ויכולת להאיץ תהליכי פיתוח.

חוק ומשפט: חוקי העבודה עשויים להשפיע על העלויות 

אף שאזרחי ישראל שמעבר לקו הירוק כפופים עקרונית לצבא, ישראל החילה עליהם במהלך השנים אינספור הסדרים שקירבו את חייהם לאלה של ישראלים "רגילים". זה נעשה בשתי דרכים. ראשית, חוקים שנוגעים לאזרחים ולא לשטח, למשל חוק שירות ביטחון, אפשר להחיל ישירות גם על מתנחלים. שנית, חוקי הכנסת "מתורגמים" דרך קבע לצווי אלוף, כך שהם מקבלים גושפנקא "צבאית" גם בהתנחלויות.

"הפורום המשפטי למען א"י" סקר פערים שעדיין נותרו - החל בחלקים מחוק חינוך חינם וכלה בדרישות לאריזת מוצרים רפואיים. לעתים העיכוב בתרגום חוק לצו אלוף מרע עם המתנחלים, כמו במקרה שבו התברר שאין דרך חוקית לשלם שכר לחברי ועדות קלפי בשטחים. במקרים אחרים הנזק פחות ברור: ב-2015 בוטל קנס שהטיל המשרד להגנת הסביבה על מכון לרישוי רכב במעלה אדומים, משום שהתברר שחוק אוויר נקי לא חל שם המכון הרוויח, התושבים הפסידו בבריאות.

מהזווית הכלכלית, פערים בהטמעת החוק הישראלי גורמים לכך שכמה מחוקי העבודה לא חלים על ישראלים שעובדים בתוך ההתנחלויות (חוקים אלה אמורים לחול גם על שכירים פלסטינים, לפי פסיקת בית המשפט, אבל יש טענות שהדבר לא מתקיים).

תרגום החקיקה הישראלית לצווי אלוף לא נעשה באופן אוטומטי, אבל בשנים האחרונות התהליך הואץ והפערים הולכים ונסגרים. החלה גורפת של החוק הישראלי רק תקצר את הדרך ליעד שרובו היה מושג ממילא באמצעים ביורוקרטיים עקיפים.

בשביל פלסטינים, לעומת זאת, אם יקבלו תושבות ישראלית, המצב המשפטי ישתנה מקצה לקצה. תחת השלטון הצבאי הפלסטינים כפופים למערכת חוקים שונה ולערכאות משפטיות נפרדות. ישראלים תובעים ונשפטים בבתי משפט ישראליים אזרחיים, וכל דיני העונשין וסדר הדין הפלילי הוחלו עליהם בצו אלוף. פלסטינים נשפטים בבתי דין צבאיים, לא רק בעבירות פליליות אלא אפילו בעבירות תנועה. בעניינים אזרחיים מסוימים הם פונים לבתי משפט של הרשות הפלסטינית, אבל רק כשלא מעורבים בסכסוך גורמים ישראלים. כתושבי ישראל מעמדם ישתווה, לפחות מבחינה פורמלית, לזה של שאר הישראלים.

הוא הדין בשיטור. מתנחלים ימשיכו לפנות, כמו היום, לתחנות המשטרה הרגילות של מחוז ש"י. פלסטינים, אם יקבלו תושבות, יעברו מסמכות הצבא למשטרה האזרחית.

●●●

עד כאן פרטנו כמה מההבדלים העיקריים שמבחינים בין שטח C לפני החלת החוק הישראלי ואחריה. כשכתבנו את הכתבה הזאת במקור, התרשמנו שאין מחלוקת על עיקרי העובדות בין מומחים ששוחחנו איתם מקצוות אידיאולוגיים שונים. לכן הזכרנו בפסקת הסיום את שמותיהם ותאריהם של כולם.

עם זאת, אחרי פרסום נוסח קודם של הכתבה, עלו טענות על כך שהצגת הדברים סוטה במובנים חשובים מנקודת המבט של שלוש דוברות מצד ימין שסייעו לנו. בצער, הסרנו מכאן את שמותיהן. שלושת המומחים האחרים שאנו מודים להם הם פרופ' עמיחי כהן, חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, עו"ד רוני פלי מהאגודה לזכויות האזרח, ועו"ד מיכאל ספרד, היועץ המשפטי של ארגון יש דין. 

מקורות:

"מהלכי סיפוח ביהודה ושומרון - השלכות", מפקדים למען ביטחון ישראל

"לקראת אפשרות סיפוח: רגישויות המשק הישראלי בעימות עם הפלסטינים", מרכז אדוה

"שלטון אחד, שתי מערכות חוק: משטר הדינים של ישראל בגדה המערבית", האגודה לזכויות האזרח

"הבדלי חקיקה בין ישראל ליהודה ושומרון", הפורום המשפטי למען ישראל