האם בוצעה "רפורמה" בחברת חשמל או שעובדי החברה עשו "סיבוב" על המדינה?

לפני כשנתיים אושרה בממשלה הרפורמה בחברת חשמל בעלות של כ-7 מיליארד שקל על חשבון כולנו - צרכני החשמל. ועד עובדי החברה השיג תוספות משמעותיות לפנסיה, מענקים חד פעמיים, הבטחה על שמירת מונופול החשמל בהולכה ובחלוקה, אישור על הקמת שתי תחנות חדשות ומונופול על התקנת מונים חכמים.

בשביל להבין מה יצא לנו, הצרכנים, מהרפורמה, צריך ללכת אחורה עד לשנת 1996. בשנה זו אושר חוק משק החשמל במסגרתו עוגן מבנה השוק התחרותי אותו רצתה המדינה להשיג: תחרות מלאה בתחום הייצור (תחנות כוח פרטיות), תחרות אזורית בתחום החלוקה (פיצול אזורי של תחום החלוקה) ושמירה על מונופול חברת החשמל רק בתחום ההולכה. מבנה תחרותי זה היה אמור להפחית לנו - הצרכנים - את עלות החשמל, באמצעות חברה עצמאית שתנהל את המערכת ("חברת ניהול המערכת") ותחליט על הפעלת יחידות הייצור משיקולי טובת הצרכן.

העשור לאחר חקיקת החוק (עד שנת 2007) התאפיין בכיפופי ידיים בין חברת החשמל למדינה ובאי יכולת לקדם את המבנה התחרותי אליו שאפה המדינה. מונופול החשמל המשיך לפעול בחוסר יעילות, עם מנגנוני שכר גבוהים ומכרזי רכש בזבזניים שהובילו בקצה גם לשחיתות במכרזים (תזכורת: פרשת השופט לשעבר דן כהן) . רשות החשמל בעידוד משרד האוצר, החלה בצעד חשוב של הכרה נורמטיבית בעלויות ולא של הכרה אוטומטית בעלויות המנופחות של חברת חשמל. כתוצאה מכך, הגיעה חברת החשמל למצב פיננסי רעוע ולאי יכולת לממן את ההשקעות הנדרשות בתשתיות החשמל.

לאור הפיגור בהקמת אותן תשתיות, ומצבה הפיננסי הרעוע של החברה, הוחלט בממשלה שלא כדאי לשלם על "כאילו" רפורמה ורצוי ואפשרי לפתוח בכוח את המשק לתחרות, תחילה בתחום הייצור. הממשלה אישרה לחברת החשמל להקים עוד יכולת ייצור במסגרת "תוכנית חירום", אולם במקביל שמה סוף למונופול של החברה בתחום הייצור ונתנה אור ירוק לחברות פרטיות להקים תחנות ייצור חשמל חדשות.

וכך, במהלך עשר השנים האחרונות הוקמו מספר תחנות כח פרטיות גדולות ("דליה", OPC, דוראד, ועוד) ומתקנים קטנים רבים לייצור חשמל בין היתר מאנרגיה מתחדשת, שכדאיותם הכלכלית השתנתה ללא היכר בעשור האחרון. תהליכים אלו הובילו לכך שבמועד אישור הרפורמה, למעלה מ-40% (!) מייצור החשמל כבר עבר לשוק הפרטי, על פי מדדים רבים, ביעילות גבוהה משמעותית מתחנות חברת חשמל ובהיקף עובדים מצומצם. זאת על אף שחברת חשמל המשיכה לנסות ולתקוע מקלות בשילוב השוק הפרטי, מה שגרר התערבות ואכיפה של רשות התחרות.

אחד המכשולים בקידום שוק תחרותי היה שליטת עובדי חברת חשמל על מרכז השליטה המרכזי על המערכת. הפיכת מרכז זה לעצמאי ומנותק מחברת החשמל הוא שלב חשוב בהפיכת המערכת לעצמאית, תחרותית ויעילה.

מה אם כן הושג ברפורמה? תחום הייצור עבר, כפי שתואר, לתחרות פרטית ולכן אין הישג בתחום זה, הממשלה ויתרה על כוונתה לפיצול אזורי של חברת חשמל ואף השאירה את תחום התקנת המונים החכמים בשליטת החברה. התייעלות ופרישת עובדים נעשית כל כמה שנים וגם כאן לצערנו הבשורה אינה משמעותית. ההישג העיקרי של הרפורמה הוא ניתוק מערכת השליטה המרכזית מחברת חשמל . השאלה היא האם ההישג המוגבל של הממשלה ברפורמה מצדיק עלות של 7 מיליארד שקל על חשבון הציבור? התשובה טמונה ככל הנראה בכיוון אליו מתפתח תחום החשמל בעשורים הקרובים.

על פי מרבית ההערכות תחום אגירת החשמל צפוי להיות מרכזי בהרכב ההשקעות בעשורים הקרובים. ללא אגירה יש צורך בהקמת תחנות ייצור שיצליחו לספק את הצריכה בזמנים של שיא הביקוש. אגירת חשמל תאפשר להחליק את הייצור ולהקטין את הגידול הנדרש ביכולת הייצור. ההתקדמות הטכנולוגית בתחום, צפויה להוביל לכדאיות בהקמת מתקני אגירת חשמל רבים.

בשונה ממדינות אחרות המתבססות על אנרגיה מתחדשת כגון הידרו ורוח, במדינת ישראל הצפויה להתבסס באופן משמעותי על אנרגיה סולארית, תפקיד אגירת חשמל הוא מרכזי עוד יותר. תחום זה צפוי לפעול עם חידושים טכנולוגיים משמעותיים בשנים הקרובות והוא בעל מאפיינים ברורים בהם הוכח כי לחברת חשמל חסרון יחסי כמו יעילות טכנולוגית, יכולת רכש יצירתי, וחוסר יעילות בניהול כוח אדם טכנולוגי . תחום זה הוא למעשה תחליפי להקמת תחנות ייצור חדשות ואמור להיות מבוצע על ידי שוק תחרותי שיאפשר להגיע ליעילות גבוהה ולהפחתת עלות החשמל לצרכן.

בתחום זה נמצא גם המבחן האמיתי של משרדי האוצר והאנרגיה : במידה ויתאפשר לחברת חשמל להיות שחקן בתחום אגירת החשמל, ניתן יהיה לסכם את הרפורמה ככישלון, וצריך יהיה ללמוד איך קרה שהוועד עשה "סיבוב" של 7 מיליארד שקל עלינו הציבור בגיבוי המדינה. רק אם תחום האגירה ייפתח לתחרות וינוהל על ידי חברת ניהול מערכת עצמאית, ניתן יהיה בהסתכלות ארוכת טווח, להצדיק את המחיר ששילמו הצרכנים עבור הרפורמה.

התקופה הקרובה היא קריטית, תכנון תשתית החשמל מתחיל להפנים את פוטנציאל האגירה. אין לי ספק שמתכנני חברת חשמל ינסו להשפיע ולעצב את תכנון השוק באופן שיצדיק ככל האפשר את מעורבותם בתחום. רק מודעות צרכנים ומעורבות חזקה של משרד האנרגיה ורשות החשמל לטובת הציבור עשויים לוודא קיום תחרות בתחום ולמנוע טעויות עם מחיר עתידי גבוה לצרכני החשמל. 

הכותב הוא חבר סגל בבית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית. בשנים 2007-2011 במסגרת תפקידי כמנהל רשות החברות הממשלתיות וראש אגף תקציבים ניהלתי את המו"מ עם חברת חשמל מטעם הממשלה.