לא טעות ולא הזנחה של הממשלה - אלא פשוט חוסר יכולת

האם הממשלה כגוף, ומשרדי הממשלה כל אחד בתחומו, מסוגלים להתוות מדיניות מערכתית? איך ייתכן שבעת הזו של משבר בריאותי, כלכלי וחברתי, שנמשך כחמישה חודשים, פועלים הממשלה ומשרדיה כל אחד בתחומו הצר, ומנפיקים הנחיות סותרות, קצרות טווח, שהציבור מתקשה להבין את ההיגיון שמאחוריהן, ולא מצליחים לייצר תוכנית קוהרנטית ובהירה.

כאשר משרד כלשהו יוצא בהנחתה, לרוב כזו שאינה תואמת להנחיה של משרד אחר, מתברר שהיא אינה מיושמת. רוב האזרחים איבדו אמון. משרד החינוך חווה "מרד רשויות מקומיות", ומשרד הבריאות חווה "מרד אזרחים".

מחקר שנמשך כעשור על סוגיות של הפרטה, רגולציה ודגמי משילות שונים - שנעשה ב"מרכז חזן לצדק חברתי ולדמוקרטיה" שפעל במכון ון-ליר בירושלים - מצביע על אבדן היכולת של מקבלי ההחלטות בממשלה להתוות וליישם מדיניות מערכתית. כיצד זה קרה?

נחזור לאחור: מהפכת ההפרטה, הרפורמה הנרחבת שהתרחשה בשירות הציבורי משנות ה-80 במאה הקודמת, נועדה לצמצום את המעורבות הישירה של המדינה באספקת שירותים ובניהול מפעלים כלכליים ובבעלות עליהם. השלכותיה על הידע והמידע החיוניים להתוויית מדיניות לא נחזו ולא טופלו. שירות המדינה היה אמור לעבור שינוי עמוק במהלך המהפכה הזו, ולהפוך ממספק שירותים ישירים, לעוסק בעיקר בפיקוח ובאסדרה (רגולציה).

ההכרה בזכויות ובצרכים הייחודיים של קבוצות, אתגרה את "רעיון השירותים האוניברסליים", וחייבה שינויים במבנה ובגיוון שירות המדינה והשירותים החברתיים. מהלכי ההפרטה ומיקור-החוץ נתפסו כפתרון אפשרי, אך הם לוו בהכפשת עובדי השירות הציבורי ("האיש השמן"), ובמינויי "אמון", במקום מינוי מקצוענים, בעלי ידע וניסיון מהשירות הציבורי. והתוצאה: 30 שנות דלדול המומחיות, הידע, הניסיון, וההיכרות עם עיסוקי המשרד הממשלתי.

חשבו, שהתפקיד הרגולטורי יקנה למשרדים ידע הכרחי. אולם המעבר המורכב ממבנה ביורוקרטי מסורתי, שעסק בביצוע ובפיקוח על פעולותיו שלו, לניהול חדשני, משרד שאמור להתוות אסדרה ולפקח על עשיית גורמים אחרים - זכייני מכרזים, עמותות חברתיות, בעלי נכסים פרטיים שהיו ציבוריים - הוא עניין שדורש תכנון נרחב בשיתוף הציבור, וחקיקה שתחליף את מערכת החוקים המיושנת שהתאימה לעבר.

כל זה לא נעשה. "מהפכת ההפרטה" התרחשה בלא תכנון. הופרטו סמכויות שלטוניות, ולעיתים אף הרגולציה עצמה. מהכרכים עבי-הכרס שמסכמים את המחקר המקיף, עולה שאין עודף רגולציה וגם לא חוסר ברגולציה: יש אמצעים רגולטוריים מגוונים ולעיתים סותרים זה את זה, כמו פיקוח ביורוקרטי, רגולטורים חיצוניים, רגולציה וולונטרית. ולעיתים כל אלה בתחום אחד. כן ישנן שכבות של חקיקה, והתוצאה: רגולציה בלתי יעילה בתחומים רבים.

המעבר ל"מדינה הרגולטורית" לא החזיר-הביא למשרדי הממשלה ידע, מידע והיכרות עמוקה עם תחומי עיסוקם באופן שיאפשר התוויית מדיניות מערכתית.

מנגד, כן קרה שהממשלה איבדה סמכות ואמון הציבור, כפי שעולה מהניסיונות לניהול משבר הקורונה. בין משרדי הבריאות או הרווחה לבין הצרכים האמיתיים של דיירי הדיור המוגן המופרט, יש מרחק עצום. כך גם בין משרד החינוך ל"קפסולות" בבתי-הספר.

נכון, ישנה גם בעיה של "משילות", כפי שטוענים ראש הממשלה בנימין נתניהו ומקורביו, אבל הסיבות לבעיית המשילות אינן "עודף הרגולציה", מעורבות "שומרי-הסף", או "משמני" שירות המדינה. הבעיה היא באי-התאמה מתמשכת ובסתירות פנימיות בין תהליכי קבלת החלטות היררכיים, שהתאימו למשרדי ממשלה בירוקרטים קלסיים, לבין מורכבות הסוגיות וריבוי בעלי העניין המעורבים בהן.

מאפייני הבעיות של המאה ה-21 דורשים משילות ושפה מסוגים אחרים. במקרה הישראלי, מדובר בשינוי תרבותי ממשי; בוויתור על תפיסות היררכיות נוקשות, ובמעבר לפרקטיקות של משילות משולבת, שמושגי היסוד שלה הם - הסכמות ופשרות, שיתוף ותמיכה, חלוקת סמכויות ותפקידים רוחבית, וניהול מתכלל. 

הכותבת היא עמיתת מחקר בכירה במכון ון-ליר. מחקרה מתמקד בפיתוח מודלים של משילות משולבת בתחום החינוך, ובשאלות של מדיניות חינוך, הפרטה, רגולציה וניהול מערכות חינוך ברשויות המקומיות