סמנכ"ל הכספים של המדינה הולך הביתה: הסיפור המלא מאחורי הפרישה של רוני חזקיהו

ביום ראשון השבוע הודיע החשב הכללי באוצר רוני חזקיהו לשר האוצר ישראל כ"ץ כי יסיים את תפקידו עם אישור חוק התקציב לשנת 2020 או בסוף חודש אוקטובר לפי המועד המוקדם מביניהם. כל זה קורה בעיצומו של "משבר של פעם במאה שנה" עם מספר שיא של מובטלים, גרעון דו ספרתי וכשהמדינה נאלצת לגייס הלוואות בהיקפים חסרי תקדים ומתנהלת מאז ינואר ללא תקציב מאושר.

תפקיד החשב הכללי באוצר הוא אולי אפרורי אך העוצמתי ביותר במשרד: החשב הכללי נושא באחריות לתקינות התשלומים במדינה, לניהול נכסי המדינה, לקידום פרויקטים לאומיים ולגיוס ההון הדרוש למדינה למימון פעולותיה. כמו היועץ המשפטי לממשלה, גם החשב הכללי הוא שומר סף ותפקידו להבטיח ש-400 מיליארד שקל שהממשלה מגלגלת בשנה, יחולקו בהתאם לנורמות.

אז מדוע התפטר החשב הכללי דווקא עכשיו, איך זה ישפיע על המצב ועל תקציב המדינה - ומתי בכלל יהיה תקציב - והאם זה סימן שמשהו רע מאוד עובר על הניהול הכלכלי של המדינה? "הצוללת של גלובס" בעקבות השאלות שמעלה התפטרות של חזקיהו.

מוזמנים להאזין ולעקוב אחר הפודקאסט בספוטיפיי, באפל פודקאסטס , בגוגל פודקאסטס או באפליקציה האהובה עליכם

1. חזקיהו לחוץ ללכת

כבר בתחילת חודש יוני כתבנו כאן שחזקיהו "מת" ללכת הביתה, ורק אישור תקציב מדינה מעכב אותו. על הרקע הזה צריך לקרוא את המכתב ששלח ב-17 ליוני לשר האוצר ישראל כ"ץ שבו תמך באישור מיידי של תקציב ל-2020, תוך דחיית אישור תקציב 2021, ל"המשך השנה".

אפשר לטעון שחזקיהו היה בניגוד עניינים אישי חמור, במובן העכשווי והמאוד רחב שמיוחס למושג ניגוד עניינים. הבכיר השני באוצר שתמך באישור תקציב 2020 כעת, ו-2021 אחר-כך היה הממונה על התקציבים באוצר שאול מרידור. מה שמעניין את מרידור יותר מכל דבר הוא אישור חוק ההסדרים, החוק שעובר בכנסת יחד עם תקציב המדינה. שנתיים עברו מאז חוק ההסדרים הקודם ובאגף התקציבים הצטברו לא-פחות מ-40 רפורמות שמיועדות לחוק ההסדרים הקרוב. מדובר ברשימת המשאלות השלמה של מרידור ואנשיו. מרידור רוצה את הציפור הזאת ביד, כי מי יודע מה יקרה מחר עם הממשלה המוזרה הזו.

2. מה גרם לחזקיהו לשנות את דעתו

מדוע אם כך הודיע השבוע חזקיהו לכ"ץ שהוא מתכוון ללכת הביתה בכל מקרה - עם תקציב או בלעדיו? האיש שהיה המפקח על הבנקים בתקופתו של הנגיד סטנלי פישר ויתר לפני שלוש שנים על משרה מפנקת כיו"ר הבנק הבינלאומי. בגיל 67 הוא נענה להפצרות ידידו, שר האוצר משה כחלון ושב למגזר הציבורי לתפקיד החשב הכללי. הוא הציב לעצמו שני יעדי על: קידום מהפכה בתחום ההשקעה בתשתיות וקידום רפורמה בביורוקרטיה ובקלות עשיית עסקים.

במהפכת התשתיות חזקיהו נכשל אבל הוא יכול לזקוף לזכותו, לפחות באופן חלקי, את העובדה שישראל התקדמה 14 מקומות בדירוג במדד ה-Doing Business היוקרתי של הבנק העולמי. חזקיהו לא רצה להיות גזבר אבל המציאות הפוליטית החלה לחדור לתוך תוכניותיו ולשבש אותן בעוצמה הולכת וגוברת. במחצית השנייה של 2018 הוא נאלץ לעסוק בגירעון התקציבי המתנפח. חזקיהו התאמץ לוודא שהגירעון לא יחרוג מהיעד שנקבע, מאמצים שהביאו עליו ביקורת ציבורית ובדיקה של מבקר המדינה, שממנה יצא ללא פגע.

מתחילת 2020 חזקיהו מנהל את מדינת ישראל לפי תקציב מדינה זמני. החוק מחייב אותו לחלק לא יותר מהסכום שחולק בשנת 2019 כלומר 400 מיליארד שקל, אבל אוכלוסיית ישראל צומחת, הצרכים גדלים והוצאות הממשלה השנה אמורות להגיע ל-415 מיליארד שקל.

מה עשה חזקיהו כדי לסגור את הבור? הוא בעיקר חיכה שתקום ממשלה ויאושר תקציב, שיביא את הכסף שחסר למילוי הצרכים. במלים אחרות הוא לקח סיכון. חודש לאחר הקמת הממשלה הוא הצטרף לעמיתו שאול מרידור בקריאה לממשלה לאשר מיד תקציב ל-2020 ולדחות את אישור תקציב 2021 להמשך השנה, ממש כפי שביקש ראש הממשלה בנימין נתניהו.

"יש צורך לפעול בדחיפות להעברת תקציב לשנת 2020 על מנת להימנע מפגיעה משמעותית בפעילות המשק", כתב לשר האוצר ב-17 ליוני, "בשלב שני, לקראת סוף השנה לאחר התבהרות המצב הבריאותי והכלכלי ניתן יהיה להעביר תקציב לשנת 2021". התייצבות הדרג המקצועי באוצר לצד נתניהו וכ"ץ בניסיון לשכנע את שותפיהם הפוליטיים להעביר תקציב חד-שנתי - לא השיגה את התוצאות המקוות. תקציב המדינה לא הובא לאישור הממשלה ב-9 ביולי כפי שביקש הממונה על התקציבים ונכון לאתמול לא נקבע שום דיון בממשלה לקראת אישורו.

 ראש הממשלה בנימין נתניהו / צילום: קובי גדעון, לע"מ

3. הקש ששבר את גב הגמל

ברביעי האחרון, כשראש הממשלה בנימין נתניהו הורה לאוצר להעביר עוד 3.3 מיליארד שקל לביטחון - זה היה הקש ששבר את גב הגמל. "במקום להביא לי 15 מיליארד שקל לסגור את השנה, אומרים לי תביא לנו עוד 3 מיליארד לביטחון. מאיפה? מהאין לי?", התלונן חזקיהו באחד הדיונים הפנימיים.

חזקיהו הבין שהזמן בשעון החול הולך ואוזל. במקום לעסוק בתקציב, עסוקים בכנסת בסיפוח ובחוק ההמרה. גנץ רק הולך ומתבצר בעמדותיו ולא מסכים להעברת תקציב.

הסיכון לבחירות רביעיות הולך וגובר. הוא הסיק שגם בתחילת 2021 המדינה תתנהל לפי אותו תקציב המשכי מ-2019, מה שלא יאפשר לדחות תשלומים מ-2020. הקיצוצים יגרמו לפיטורים המוניים והדרג הפוליטי לא רק שלא ייקח אחריות אלא יהפוך אותו לשעיר לעזאזל, ממש כפי שקרה לעמיתו מרידור. בברירה בין לקצץ מיליארדים בחודש לבין לעבור על החוק, בחר חזקיהו באופציה השלישית, להניח את המפתחות.

 שאול מרידור / צילום: אוריה תדמור

4. אפשר "להעביר תקציב בדקה"?

שר האוצר ישראל כ"ץ אמר ביום רביעי שימליץ לראש הממשלה להביא ביום ראשון הקרוב את תקציב 2020 לאישור בממשלה. "תקציב אפשר להעביר בדקה - הוא מוכן", אמר נתניהו במסיבת עיתונאים בחמישי שעבר, "הסיבה היחידה שאנחנו לא מעבירים תקציב היא שכחול לבן לא מוכנים להעביר את התקציב".

נתניהו, כפי שמצאה כתבת "גלובס" טל שניידר, לא זקוק להסכמת כחול לבן כדי להביא תקציב לאישור בממשלה. מאחר ותקנון מזכירות הממשלה לא הותאם למבנה ה"דו-ראשי" של ממשלת נתניהו-גנץ יש לנתניהו עדיין סמכות בלעדית לקבוע את סדר היום של ישיבות הממשלה.

אבל אי אפשר להביא תקציב לממשלה מבלי שהאוצר יציג אותו קודם לשרים. שרי הממשלה לא יכולים להצביע על תקציב לפני שלמדו את תקציבי משרדיהם ולכן אין משמעות מעשית להכרזות כ"ץ ונתניהו. "ישראל לא צריכה בחירות, היא צריכה תקציב וכמה שיותר מהר. כל הכלכלנים אומרים זאת", אמר נתניהו בפתח ישיבת סיעת הליכוד בכנסת ביום שני השבוע.

5. "תשכחו מתקציב דו שנתי"

בשנים רגילות מאשרת הממשלה בחודש אוגוסט את תקציב המדינה לשנה הבאה. לכן, טוענים תומכי אישור תקציב 2021 עכשיו כי מדובר בעצם בתקציב חד שנתי עם "זנב" של שלושת החודשים האחרונים של 2020. ברביעי בערב חתמו בכירי הכלכלנים בישראל על קריאה לנתניהו להעביר עכשיו תקציב לשנים 2020-2021.

"הבחירה בין תקציב חד שנתי לבין תקציב דו שנתי איננה קיימת יותר", כתבו הכלכלנים, "הבחירה המעשית שעומדת על סדר היום היא בין הכנת תקציב לשלושה חודשים (אוקטובר עד דצמבר 2020) ומיד בעקבותיו הכנת תקציב לשנת 2021 לבין הכנת תקציב לחמישה עשר חודשים (אוקטובר 2020 עד דצמבר 2021)".

בבחירה בין שתי החלופות ממליצים כל הכלכלנים על החלופה השנייה. תקציב לתקופה כה קצרה, הם כותבים על החלופה הראשונה "אינו מקובל בעולם, הוא לא יהיה מובן בשווקים, ויצור את הרושם של היעדר מסגרת תקציבית ואובדן דרך". לפיכך, הכלכלנים קוראים לממשלה לאמץ את החלופה השנייה ולהכין בדחיפות תקציב לתקופה המסתיימת בסוף שנת 2021. "דעתנו זו נובעת משיקולים מקצועיים בלבד ללא כל התייחסות להיבטים הפוליטיים הנלווים לבחירה בין שתי החלופות", הם מדגישים. על המכתב חתומים חברי 'בית הלורדים' של הכלכלה הישראלית: בין היתר נמצאים שם פרופסורים אלחנן הלפמן, חיים בן-שחר, ראובן גרונאו, אבי בן-בסט, ערן ישיב ואיתן ששינסקי. גם יעקב פרנקל, שמקורב לנתניהו, הצטרף לחותמים.

6. הכול מתנקז לנתניהו

הפרופסורים המכובדים לכלכלה לא יכולים ללמד את נתניהו מהי אחריות תקציבית. נתניהו נחשב למומחה הגדול ביותר בישראל לתקציב המדינה, כך לפחות מעידים בכירי האוצר שהשתתפו בדיוני תקציב אצלו. לכן מפתיע לגלות עד כמה ההתנהלות של נתניהו סביב תקציב המדינה היא דיכטומית.

מצד אחד נתניהו תרם יותר מכל פוליטיקאי אחר לניסוח כללים שיבטיחו התנהלות באחריות תקציבית. מצד שני נתניהו אחראי יותר מכל פוליטיקאי אחר לכיפוף הכללים. מצד אחד יזם את כלל ההוצאה, שמגביל את האפשרות להגדיל את תקציב המדינה ואישר את הנומרטור, החוק שמחייב את הממשלה למצוא מקור תקציבי לכל הוצאה עתידית. מצד שני נתניהו הנהיג מסורת של תקציבים דו שנתיים, ללא סמכות מפורשת בחוק. מצד אחד נתניהו היה זה שלחץ על כחלון לאשר את תקציב 2019 כמעט שנה מראש כדי לא להיקלע לשנת בחירות ללא תקציב. מצד שני תחת הנהגתו של נתניהו, מדינת ישראל מתנהלת כבר שמונה חודשים ללא תקציב. סירובו לאשר את תקציב המדינה 2021 כעת, גורר את ישראל למשבר התקציבי החמור בתולדותיה.

7. אז צריך להיות מודאגים?

אז מה הלאה? אם לא יימצא פתרון מהיר למשבר הפוליטי והתקציבי, האוצר יצטרך להתחיל לסגור את הברז. חזקיהו העריך שאם לא יאושר תקציב עד סוף השנה הוא יצטרך להפחית בכל חודש 2.5 מיליארד שקל מהסכום שדרוש להמשך פעילות משרדי הממשלה. האבסורד הוא שהממשלה מקצצת בהוצאות בזמן שהיחלצות מהמשבר הכלכלי מחייבת אותה לעשות בדיוק את ההיפך: להגדיל הוצאות.

חזקיהו כבר הקפיא העברת 1.5 מיליארד שקל לתקציב החינוך - סכום שנועד לאפשר לגופים חיצוניים כמו מכון קרב והחברה למתנ"סים להעסיק מאות עובדי הוראה בשנת הלימודים הקרובה. מאות ואפילו אלפי עובדים נוספים עלולים לאבד את פרנסתם. כל עוד אין תקציב לא ברור איזה כיסוי יש להבטחות הממשלה להגדיל את תקציב הביטחון ולהעביר עוד ארבעה מיליארד שקל לתקציב החינוך עבור פתיחת שנת הלימודים בצל הקורונה.

בתנאים האלה ממש לא ברור כיצד והאם שנת הלימודים תיפתח. בהיעדר תקציב, האפשרות היחידה שיש לממשלה לחלק כסף היא באמצעות "קופסה" חוץ-תקציבית. מדובר בכלי "בלתי קונבנציונלי" ששימש את הממשלה לתוכניות החילוץ של המשק ממשבר הקורונה. הקופסאות נועדו לממן אירוע חד פעמי של פעם במאה שנים, אבל ספק גדול אם יש אפשרות חוקית להשתמש בהן כתחליף לתקציב מדינה מסודר.

בסופו של דבר ההתנהלות הכאוטית הזו עלולה לעלות לישראל בהורדת דירוג אשראי. התנהלות סוכנויות דירוג האשראי הבינ"ל בלתי צפויה ובשנים האחרונות נמתחה לא מעט ביקורת על החלטותיהן, אך ישראל חשופה היום במיוחד להורדת דירוג אשראי מכיוון שהיא נאלצת לגייס בשווקי העולם חובות בהיקף חסר תקדים למימון תוכניות הקורונה והגירעון התקציבי. בשורה התחתונה השאלה איננה אם יהיה תקציב חד-שנתי או דו-שנתי אלא האם תהיה הסכמה פוליטית על מתווה תקציבי או שמדינת ישראל תמצא את עצמה בדרך לבחירות נוספות. האפשרות השנייה עלולה לדרדר את ישראל לכאוס.