רק 13 רשויות מקומיות מבטלות את ההעלאה האוטומטית בתעריף הארנונה. מי צריך את המנגנון הזה?

משרד הפנים פרסם לראשונה באופן יזום ובמרוכז את בקשות הרשויות המקומיות לשינויים חריגים בצווי הארנונה. מהפרסום עולה כי 82 רשויות הגישו בקשות לשינוי חריג של צו הארנונה, מתוכן 13 רשויות בלבד ביקשו לבטל את ההעלאה האוטומטית, כלומר להשאיר את הארנונה כפי שהיא, וכשש רשויות אף ביקשו להעלאות את כלל התעריפים באופן גורף, מעבר לשיעור ההעלאה האוטומטית.

המידע שנעדר מהפרסום הוא שבתקופה של משבר כלכלי חריף במשק - 242 רשויות לא ביקשו לבטל את ההעלאה האוטומטית. המשמעות היא שלתושבים שלהן, הארנונה תועלה כפי שתוכנן.

 מעט רשויות נהנות מרוב הארנונה

משבר הקורונה התחיל במרץ והעדכון נקבע בתחילת יוני, ועולה השאלה האם לא היה מקום להשתמש במנגנוני עדכון אחרים או לבטל את העדכון של 2021?

מתברר שזו בכלל לא השאלה החשובה. השאלה הנכונה היא האם השליטה המרכזית של המדינה בתעריפי הארנונה של הרשויות המקומיות עדיין נדרשת, כאשר מנגנון העדכון האוטומטי של הארנונה אינו משרת את הרשויות המקומיות?

מנגנון העדכון האוטומטי של תעריפי הארנונה מבוסס על נוסחה אשר מניחה כי יש לעדכן את תעריף הארנונה לפי שני מרכיבי העלות העיקריים שלו - שכר ועלות פעולות.
מדוע מנגנון זה אינו משרת את הרשויות המקומיות? ראשית, כי המורכבות של 255 רשויות מקומיות לא יכולה להתכנס למדד אחד שמתאים לכולן.

 מעט רשויות נהנות מרוב הארנונה

ניתן לראות זאת לפי מבנה ההכנסות של הרשויות - כ-80% מגביית הארנונה ברשויות התרכזה ב-51 רשויות (כחמישית מהרשויות) וברשויות אלה הארנונה מהווה בממוצע קרוב למחצית מההכנסות, זאת בעוד שברוב הרשויות שלהן מעט ארנונה, היא מהווה בממוצע פחות מרבע מהכנסות הרשות - והשאר מגיע ממקורות אחרים כמו מענקי מדינה.

ברור שההשפעה של העדכון האוטומטי ב-52 הרשויות משמעותית יותר בהשוואה לשאר הרשויות. גם נטל הארנונה אינו סימטרי בין שתי הקבוצות - בראשונה הוא נופל בעיקר על עסקים, בעוד שקבוצה השנייה הוא נופל בעיקר על התושבים.

ברשויות החלשות יש לעדכון האוטומטי השפעה חלשה, כי ממילא רוב ההכנסות הן מענקי מדינה, ובספק אם זהו הכלי אשר ישפר את מצבן הכלכלי. ברשויות החזקות העדכון מהווה תירוץ לדחות התייעלות בהוצאות, אך גם פוגע בעצמאות הרשויות החזקות לקבוע ולהתוות את מדיניות המיסוי העירונית שלהן.

ישראל אינה המדינה היחידה שבה קיימת שליטה חזקה של השלטון המרכזי על המיסוי ברמה העירונית. גם בארה"ב ובמדינות מערביות נוספות השלטון המרכזי מגביל מאוד את השלטון המקומי בקביעת המיסוי. עם זאת, בעוד שבמדינות מערביות השלטון המרכזי מכתיב את גבולות הגזרה ונותן לשלטון המקומי לנהל את המיסוי בתוך אותן גבולות, בישראל השליטה המרכזית מוחלטת - עדכונים אוטומטים לכלל הרשויות על אף השוני הגדול ביניהן, ונוהלי משרד הפנים מגדירים את השינויים המרביים המותרים.

הארנונה ככלי למדיניות מיסוי מקומית

הלך הרוח הכללי בקרב הציבור מתייחס לארנונה כמס לא צודק, מס שמטרתו היחידה היא להעשיר את קופת הרשויות, במיוחד אם התושבים לא רואים תמורה מידית לכספם בדמות רחובות מצוחצחים ופרחים בערוגות. הלך הרוח הזה מתעלם מכך שרוב נטל הארנונה נופל על העסקים ולא על התושבים וגם מכך שזהו מקור ההכנסה המרכזי שבעזרתו מספקות הרשויות המקומיות שירותים מעבר לסל הבסיסי הקיים ברוב הרשויות החלשות.

אך הארנונה אינה רק מס כללי למימון שירותים, הארנונה היא מס שהרכבו ושיעורו מאותת לתושבים ולעסקים מהי מדיניות המיסוי העירונית ברשות. מדיניות המיסוי העירונית היא כלי חשוב שבעזרתו רשויות יכולות לעודד פיתוח של עסקים על ידי הפחתת תעריפים או קביעת תעריפים ייעודיים, אך גם לקצור את פירות ההשקעה כאשר אלה מבשילים, לקדם גביית מס פרוגרסיבית מתושבים על ידי הפחתת תעריפים באזורים מוחלשים לצד העלאת תעריפים באזורים חזקים.

עיון בבקשות החריגות של הרשויות מראה כי חלקן אכן מתייחס לצו המסים העירוני ככלי לקידום מדיניות עירונית (למשל, למשוך עסקים מסוג מסוים). אך מוצדקת ככל שתהיה מדיניות זו, הרשויות נטולות סמכות לקדם אותה מכיוון שרק למשרד הפנים והאוצר יש הסמכות לאשר את השינויים בתעריפים. למנגנון העדכון האוטומטי יש חלק בכשל. מנגנון העדכון מייצר אשליה בקרב השלטון המרכזי שהוא "סגר את הפינה" עבור הרשויות המקומיות בכל הנוגע להתייקרויות ולכן אין צורך בשינויים נוספים - ואכן ברוב המקרים משרד הפנים והאוצר דוחים את הבקשות של הרשויות המקומיות לקדם את מדיניות המיסוי העירונית שלהן, תוך שהם דורסים שיקולים מקומיים.

השליטה המוחלטת של משרד הפנים במנגנון המיסוי העירוני מונעת מהשלטון המקומי ובמיוחד מהרשויות העצמאיות את הגמישות הנדרשת כדי שיוכלו להתאים את מדיניות המיסוי המקומי למדיניות העירונית ובכך מכשיל משרד הפנים את הרשויות הללו ומונע מהן לקבל אחריות - בין אם אחריות על קביעת המדיניות שהן רוצות לקבל ובין אם אחריות על התנהלותן באיזון שבין אספקת שירותים יעילה ובין גביית מסים מכבידה.

יותר נזק מתועלת

הגיעה העת להשתחרר מהמנגנונים הכובלים של עדכוני הארנונה - העדכון האוטומטי המייצר יותר נזק מתועלת ותהליך העדכון החריג אשר דורס את העצמאות של הרשויות החזקות מקביעת מדיניות המיסוי העירונית שלהן.

חיזוק העצמאות והאחריות של הרשויות המקומיות, במיוחד הרשויות החזקות, דורש פירוק של ריכוזיות היתר והשליטה של המדינה על הנעשה בהן. הרשויות המקומיות הללו הוכיחו בתקופת המשבר שהן יכולות ומסוגלות לקבל את האחריות הזאת, הגיע הזמן לתת להן אותה, זאת לצד פיתוח כלים יותר יעילים לחיזוק הרשויות החלשות. 

הכותב כלכלן, בעל הבלוג "המדד המוניציפלי" ומייעץ לרשויות מקומיות