צדק חלוקתי בגבולות המוניציפליים? המחקר שמגלה שזה קורה בעיקר במרכז הארץ, ובעיקר ליהודים

"צדק חלוקתי" הוא מונח שהשתרש היטב בציבוריות הישראלית, ובימים אלה הוא מושמע רבות בסכסוך סביב נחל האסי. אבל עד כמה המדינה עצמה מיישמת את אותו עיקרון של חלוקת משאבים ציבוריים צודקת בין תושביה?

מחקר שערכו באחרונה חוקרים מהטכניון ומאוניברסיטת חיפה מעלה כי בכל הקשור לקרקעות - המדינה פעלה, לפחות עד לזמן האחרון, להשיג צדק חלוקתי חלקי בלבד, עם נטיות פוליטיות בולטות. את המחקר ערכו שלושה חוקרים - ד"ר מירב אהרון גוטמן, סוציולוגית בפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון, יונתן לוזר, אף הוא חוקר בפקולטה וד"ר איתי בארי מבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה.

הם בחרו את 2003, השנה שבה ניתן פסק הדין בבג"ץ הקשת המזרחית (ראו מסגרת), כנקודת הפתיחה למחקרם. 2016 נקבעה כנקודת הסיום של המחקר. זו השנה שבה ועדות הגבולות (ועדות ציבוריות שדנות בשינויי גבולות של רשויות מקומיות) נקבעו כוועדות גיאוגרפיות קבועות. החוקרים בדקו 94 החלטות שהתקבלו בשנים הללו. "רצינו ללמוד לא על המדיניות המוצהרת אלא על העברת הקרקעות דה פקטו", אומרת ד"ר אהרון גוטמן.

 ד"ר מירב אהרון גוטמן / צילום: פאול אורלייב

"רוב הסכסוכים בכלל לא מגיעים לוועדות"

לוזר: "הדבר הראשון שמצאתי היה שרוב הסכסוכים בין הרשויות השונות, והיו מאות כאלה - כלל לא הגיעו לוועדות. זו סוגיה מעניינת בפני עצמה, שלא נבדקה במחקר, למי ולמה ניתן מנדט לפתוח בחקירה".

ממצאי המחקר היו מורכבים. ראשית מצאו החוקרים כי ככל שחלף הזמן מבג"ץ הקרקעות, השטח היחסי שעבר לרשויות הנזקקות קטן והלך. החוקרים משערים כי עתודות הקרקע פוחתות והולכות עם הזמן, ולכן יש פחות קרקעות זמינות שניתן להעבירן.

ואולם הממצאים האחרים היו המטרידים באמת: "מצאנו כי רשויות מקומיות ממעמד סוציו-אקונומי נמוך קיבלו יותר קרקעות לאורך הזמן בתנאי, ורק בתנאי, שהן ממוקמות בסמוך למרכז הארץ, או כשהן משתייכות למגזר היהודי, או כשראש הרשות שלהן משתייך למפלגתו של שר הפנים שחתם על ההחלטה", מסביר בארי.

לדוגמה, בשנת 2009 נדחתה מרבית בקשתה של מועצה מקומית כאוכב אבו אלהיג’א להעברת שטחים בהיקף של 1,325 דונם מתחומי המועצה האזורית משגב אליה. בשנת 2014 פנתה פעם נוספת כאוכב אבו אלהיג’א, וביקשה הפעם להעביר לשטחה 743 דונם. היא קיבלה בעקבות פנייה זו 61 דונם בלבד.

במקרה אחר חתם שר הפנים גדעון סער ב-2014 על העברת שטחים בהיקף של 643 דונם מהמועצה אזורית עמק לוד (היום שדות דן) ומשטחי מושב ניר צבי, לעיר לוד.
הדוגמאות הללו אינן מקריות. "רשויות מקומיות בדירוג סוציו-אקונומי נמוך הממוקמות בפריפריה, או שיש בהן רוב ערבי, או שאינן מקורבות פוליטית לשר הפנים, לא נהנו מצדק חלוקתי דומה ומהמגמה של הגדלת שיעור הקרקע המועברת לאורך זמן", אומר בארי.
בתקופה הנבדקת הייתה תחלופה גדולה של שרים: 14 שרים ב-13 שנה.בין השרים היו אלי ישי, אריאל שרון ז"ל, גדעון סער, אופיר פינס, אברהם פורז, סילבן שלום וגלעד ארדן.
"לשלטון היו הרבה שנים לבצע רפורמה"

מדוע דווקא יישובים במרכז זכו בקרקעות? לפי החוקרים מדובר בביטוי נוסף להעדפת הממשלות השונות את פיתוח מרכז הארץ על פני הפריפריה. במקרה זה, העברת הקרקעות עלתה בקנה אחד עם רצונה של המדינה לבנות שכונות ענק במרכז הארץ.
באשר ליישובים הערביים - גם הממשלה מודה כיום בפה מלא שיישובים אלה קופחו מאוד לאורך העשורים האחרונים על ידי הממסד הפוליטי, ובשנים האחרונות היא מנסה לפצות אותם בדרכים שונות.

"יש כאן שלטון שהרבה שנים יכול היה לבצע רפורמה אמיתית", אומרת ד"ר אהרון גוטמן. "הוא החזיק ומחזיק את משרדי האוצר, הפנים והביטחון - המשרדים שסוגיית התכנון וחלוקת הקרקע נמצאת בידיהם, ובכל זאת ממצאי המחקר מעלים כי השלטון הנוכחי פעל מעט מדי ובאופן מגמתי מדי לתיקון חברתי ולא התמודד בצורה אפקטיבית עם החטא הקדום של אי השוויון בחברה הישראלית - חלוקת הקרקע".

"הממצאים זועקים לשמיים ואנחנו נרצה לבדוק בעתיד אם ההחלטות של הוועדות הגאוגרפיות הקבועות שפועלות מ-2016 נושאות אופי אחר", מסכם בארי. במשרד הפנים אמרו ל"גלובס" כי אכן בשנים האחרונות המגמה השתנתה, אבל זה עניין שיצטרך להיבדק באופן שיטתי. 

בג"ץ הקשת המזרחית: מהפכה סטטוטורית ותודעתית

כדי להבין את משמעו של צדק חלוקתי בתחום הנדל"ן יש לחזור 17 שנה לאחור, למה שמכונה "בג"ץ הקשת המזרחית" או "בג"ץ הקרקעות". ב-2003 הוציא בית המשפט העליון פסק דין בעתירת הקשת המזרחית כנגד החלטות רמ"י (מינהל מקרקעי ישראל דאז), שהעניקו זכויות בנייה ופיתוח לקיבוצים ולמושבים, במסגרת ההרחבות. בג"ץ נימק את החלטתו בכך שההחלטות היו בלתי סבירות ופגעו בעקרון הצדק החלוקתי. זאת, משום שלצד אותם יישובים שנהנו מפירות הנדל"ן שהוקם על קרקעות המדינה ובמיוחד יישובים עשירים במרכז הארץ, לישובים רבים אחרים, במיוחד בפריפריה - לא ניתנה אפשרות לפתח קרקע מסיבה פשוטה - לא הייתה להם קרקע.

פסק הדין הזה חולל מהפכה סטטוטורית ותודעתית במדיניות הקרקעות הלאומית. בהדרגה חדרה ההפנמה כי כאשר המדינה מגלה שיישוב אחד זוכה בהכנסות מרובות, בעוד שיישוב שכן נותר הרחק מאחור - יש לבדוק מדוע הדבר קורה, ובמידת הצורך להעביר קרקעות, או הכנסות, מהיישוב הפורח ליישוב השכן אשר נמצא במאבק הישרדות מתמיד.

הגופים המחליטים על גבולות השיפוט, זאת אומרת על חלוקת הקרקעות בישראל, הם ועדות הגבולות, המכונות היום ועדות החקירה הגאוגרפיות. אלה הן ועדות ציבוריות שממונות על ידי שר הפנים, וניתן להן מנדט להמליץ לשנות שטחי שיפוט של רשויות מקומיות. בסופו של דבר מי שיחליט האם ליישם את ההמלצות או לא - הוא שר הפנים. עד 2016 הן מונו בהתאם לסכסוכי גבולות שעמדו על הפרק, כיום הוועדות הללו הן גופים קבועים במשרד הפנים.

"בג"ץ הקשת המזרחית הוא רגע מכונן שלא ניתן להתעלם ממנו", אומרת ד"ר אהרון גוטמן. "הוא עיצב גם את השיח הציבורי, וגם את מפת התכנון, עד עצם היום הזה. אבל גם אם התחולל שינוי, אנחנו עדים לפערים חברתיים שרק הולכים ומתרחבים", היא מסכמת. 

ממשרד הפנים נמסר בתגובה כי "בשנים האחרונות ובניגוד לעבר, פעל שר הפנים אריה דרעי רבות לביסוסן של הוועדות הגאוגרפיות, ובאמצעותן הוא מוביל מדיניות של צמצום פערים וצדק חלוקתי בין הרשויות המקומיות.

"בעברן תפקדו הוועדות הגאוגרפיות כוועדות אד-הוק ולשרי הפנים לדורותיהם הייתה השפעה רבה על רוח ההחלטות. מאז העביר משרד הפנים רפורמה נרחבת בתחום, וכיום הוועדות הן קבועות ועצמאיות, והרבה מאוד רשויות חלשות מרוויחות מהחלטותיהן בכל הקשור לחלוקת הכנסות ולשינוי גבולות".

לקריאה נוספת: בג"ץ שיח חדש 244/00

עיקרי הממצאים במחקר

● רוב הרשויות שקיבלו קרקעות נוספות נמצאות במרכז הארץ
● רובן שייכות למגזר היהודי, או שראש הרשות מקורב לשר הפנים שחתם על ההחלטה
● שיעור הקרקעות שמועברות מרשות לרשות יורד והולך עם השנים