האבולוציה של מוסד הנשיאות: זווית היסטורית ועכשווית על הדרמה שמתרחשת עכשיו בארצות הברית

הנה גילוי פתיחה נאות: לקורא יש יתרון ניכר על פני הכותב, תמיד - אבל במיוחד עכשיו. הרשימה הזו נכתבת חמישה ימים לפני פרסומה, זאת אומרת 72 שעות לפני שהאמריקאים סיימו להצביע בבחירות לנשיאות. את הערכותיי על התוצאות, או על האין-עדיין-תוצאות, אפשר למצוא בנפרד, בדפי העיתון היומי, או באתר הרשת של "גלובס".

כאן אנחנו עוסקים באסוציאציות היסטוריות ובכמה שאלות כלליות על השיטה החוקתית של ארה"ב ועל תרבותה הפוליטית. מרחפת מעלינו השאלה מדוע אמריקה הייתה צריכה להגיע אל הרגע הזה, שבו רגליה (ורגלי ידידותיה ובעלות בריתה) רועדות על עברי פי פחת.

אין כל הפרזה בהשוואת הבחירות שעתה זה הסתיימו עם השנים הטרגיות והדרמטיות של 1860 ושל 1876, שבהן הועמדו בספק חמור אחדותה של ארה"ב ועצם שיורם של מוסדותיה הדמוקרטיים.

ב-1860 נבחר אברהם לינקולן לנשיא. בתוך חמישה חודשים, שליש מהמדינות של ארצות הברית (היו אז 33) פרשו, והקימו את "ארצות הקונפדרציה". להלן פרצה מלחמת האזרחים, שהייתה החוויה המכוננת החשובה ביותר של ארה"ב. היא הבטיחה בין השאר ששום מדינה לא תשתעשע עוד ברעיון של פרישה, לא עניין של מה בכך בהתחשב בגודל ובהבדלי הפוליטיקה והמזג.

לאחר המלחמה, הצפון המנצח ניסה לתקן את הליכות הדרום המובס באמצעות "בנייה מחדש", או רקונסטרוקציה. לשחורים ניתנו זכויות פוליטיות מלאות. שחורים נעשו מושלי מדינות וסנאטורים.

הרקונסטרוקציה הייתה תקועה כעצם בגרונם של הדרומיים הלבנים. הואיל והרפובליקאים של לינקולן היו אדריכליה, הדרומיים פנו אל המפלגה הדמוקרטית.

ב-1876 נערכו הבחירות הקשות ביותר והמסוכנות ביותר בתולדות הרפובליקה. הן הסתיימו ללא הכרעה בחבר האלקטורים, אם כי המועמד הדמוקרטי, סמיואל טילדן מניו יורק, זכה ביותר קולות מן הרפובליקן, ראת'׳פורד הייז מאוהיו. חודשים נקפו לפני שהוכרז ניצחונו של הייז. זו הייתה הפעם הראשונה בתולדות ארה"ב, שבה המפסיד במניין הקולות הכללי זכה בנשיאות באמצעות המכניזם המשונה, המכאיב והלא מתקבל על הדעת של חבר האלקטורים.

זה קרה מכוח הסכם מבשר רעות בין הרפובליקאים בצפון לדמוקרטים בדרום: הדרומיים הסכימו לנשיאות הייז לאחר שהצפוניים הסכימו לסיים את "הבנייה מחדש" של הדרום. בן לילה הדרום הפך לחממה של אפליה כללית ובוטה נגד שחורים בכל תחומי החיים, כולל כמובן פוליטיקה. עברו 90 שנה לפני שזכויותיהם הפוליטיות של השחורים הוחזרו על כנן. במהלך 90 השנה האלה השחורים היו קורבנות של מעשי טבח מאורגנים, של לינצ'ים אינדיבידואליים, של אלימות משטרה, של התנכלויות מצד ארגונים גזעניים לבנים, של קיפוח ושל נישול.

האסוציאציה של 1860 ושל 1876 אינה מתעוררת כאן כדי לטעון שהן עומדות לחזור על עצמן. בניגוד לשמועות, ההיסטוריה אינה חוזרת על עצמה; היא רק מדגדגת אותנו, ומזכירה לנו שכדאי להיזהר מפני דמיון הדינמיקות של ההתנהגות האנושית.

המוגבלת, הגלובלית והאימפריאלית

היסטוריונים מציעים אבחנה בין סוגים שונים של נשיאויות בארה"ב.

הראשונה, ב-110 שנותיה הראשונות של הרפובליקה, הייתה הנשיאות המוגבלת, שאליה התכוונו מנסחי החוקה. גם במרוצת 110 השנים האלה היו נשיאים רבי כוח, אבל בעיקר כתוצאה ממלחמות. החוקה מעצימה את כוחו של הנשיא בזמן מלחמה והופכת אותו ל"מפקד העליון". בין מלחמות, לא היה צורך ממשי במצביא, מפני שלארה"ב לא היה צבא סדיר, בוודאי לא במובן המקובל.

ב-1898 התחילה הנשיאות הגלובלית, כאשר נשיא רפובליקאי, ויליאם מקינלי, הוציא את ארה"ב למלחמה נגד ספרד על פני שני אוקיאנוסים. צי אמריקאי חצה בפעם הראשונה את האוקיאנוס במשימת כיבוש, וארה"ב הפכה למעצמה קולוניאלית, 125 שנה לאחר שפרקה בעצמה את עולו של הקולוניאליזם הבריטי.

האקט ההוא היה אקורד הסיום של ההתבדלות האמריקאית מענייני "העולם הישן". את ההתבדלות ההיא הוליד ג'ורג' וושינגטון, בהזהרת הפרידה המפורסמת שלו מפני בריתות והתקשרויות קבועות מעבר לים. מלחמת ההתפשטות של סוף המאה ה-19 הביאה את מרק טוויין להזהיר כי ארה"ב לא תוכל להישאר רפובליקה אם תכונן אימפריה. הוא הגזים, אבל אולי רק במקצת.

ב-1933 נולדה הנשיאות האימפריאלית, כאשר פרנקלין דלאנו רוזוולט הביס נשיא רפובליקאי בעיצומו של המשבר הכלכלי הגדול ביותר של הזמן המודרני. בהנהגתו, הממשלה המרכזית התחילה למלא תפקיד ישיר בפעילות הכלכלית. כמעט תשע שנים אחר כך, ארה"ב הצטרפה אל מלחמת העולם השנייה, והממשלה המרכזית התנפחה לממדים שהיו מביאים את האבות המייסדים להתפלץ.

צורכי מלחמה גלובלית היו הרחק מעבר לכוחה של ממשלה מוגבלת. לא הייתה לה ברירה אלא להשיל את מגבלותיה. אוהלים וצריפים קמו בן לילה על שדרות וושינגטון מאין די מקום במשרדים הישנים לכל הביורוקרטים ולתיקיהם. קשה להאמין שעד 1947 לא היה לארה"ב משרד הגנה מודרני אלא רק "מחלקת מלחמה", שהתחלקה בבית משרדים קטן עם "מחלקת הצי" ועם "מחלקת המדינה". הפנטגון עצום הממדים, בניין המשרדים הגדול ביותר עלי אדמות, התחיל להיבנות רק בסוף 1941, חודשיים לפני שהיפנים תקפו את פרל הרבור.

בניגוד למלחמת העולם הראשונה, אמריקה לא מיהרה להתפרק מנשקה בתום המלחמה הזו; או אם מיהרה, היא מיהרה אחר כך לחזור ולהתחמש, כדי ללחום את "המלחמה הקרה" ואת שלוחותיה החמות, בקוריאה ובווייטנאם. הנשיאות האימפריאלית הייתה לעובדה והנשיא נעשה מפקד עליון במשרה מלאה.

"נשיא" היה פעם תואר צנוע

עצם ההיסטוריה של המושג "נשיא" (תרגום עברי חגיגי מאוד, אולי חגיגי מדי של "פרזידנט") מלמדת אותנו משהו על האבולוציה של המוסד. כיום אנחנו חושבים את התואר הזה לביטוי של עוצמת היחיד המחזיק בו. איך אפשר להשוות ראש ממשלה עם נשיא, או משטר פרלמנטרי עם משטר נשיאותי. על ראשי ממשלה, השוחקים את העיקרון הקלאסי של "אחריות קולקטיבית" לטובת ריכוז סמכויות, אנחנו אומרים לפעמים שהם מנסים לצקת תוכן נשיאותי אל שלטונם.

לאמיתו של דבר, "נשיא" היה התואר הפחות מרשים שהוצע למנסחי החוקה. הם התכוונו להבחין חד משמעית בין ראש הרפובליקה, הנבחר על יסוד חוקה מחמירה המגבילה את סמכויותיו, למלך המושל בשרירות לב ובחסדי האל. במושגים בני ימינו, הנשיא נועד להיות יושב ראש מועצת המנהלים, לא מנכ"ל רב כוח. עד אותו הזמן, "נשיא" היה תוארם הצנוע מאוד של אנשים שנבחרו לנהל מועדונים חברתיים או אגודות מקצועיות, ולשבת בראש ישיבותיהן (to preside).

אחד-עשר הנשיאים הראשונים של ארה"ב, בין הכרזת עצמאותה ב-1776 להשבעת ג'ורג' וושינגטון ב-1789, אומנם היו מוגבלים לניהול ישיבות הקונגרס. לא היה להם בית לבן, לא היו להם קבינטים, והם לא הוסמכו לפקד על צבאות, או למנות שופטים עליונים. תקופת הכהונה הארוכה ביותר של נשיא הייתה קצת פחות משנתיים וחצי; הקצרה ביותר ארכה 118 יום.

ג'ורג' וושינגטון דחה כל ניסיון לשוות מלכותיות לכהונת נשיא הרפובליקה, לאחר שנוצרה. הוא לא הרשה תוארי כבוד מפליגים, ובימיו התאזרח הצירוף Mister President. כיום הצירוף הזה מעביר רטט של התרגשות מפני הכוח הכרוך בו, אבל מנסחי החוקה לא רצו לכרוך בו הרבה כוח. וושינגטון אפילו נדרש לצאת ממליאת בית הנבחרים לאחר שניסה להאזין לדיוניו. יושב ראש בית הנבחרים ציווה עליו לצאת, מפני שנוכחותו לא התיישבה עם עקרון הפרדת הרשויות. הוא לא חזר.

הממשלה הקטנה גדלה מאוד

סמכויותיהם של נשיאים בימי שלום היו מוגבלות למדי. יכולתה של הממשלה להשפיע על הפעילות הכלכלית הייתה זעומה. לא היה לארה"ב בנק מרכזי עד 1913. לא היה לה מס הכנסה עד 1916.

מעניין ששמרנים רדיקליים במיוחד חושבים את עצם החוקה של 1787 לאקט לא-חוקי, והם מציעים, אם לא ברצינות יתרה, לחזור אל "סעיפי הקונפדרציה" שקדמו לה. כיוצא בזה, הם חושבים את מס ההכנסה לשימוש לרעה בכוח, שהתחיל את צמיחתה של "הממשלה הגדולה", והניח את היסוד לחוב הלאומי המפלצתי, העומד כיום על 27 טריליון דולר ויותר.

גם לאחר שהנשיאות התחילה להשיל את מגבלותיה החוקיות והפוליטיות, אחד הנשיאים הפופולריים ביותר אי פעם, קלווין קולידג' (1929-1923), הוסיף להאמין שהממשלה (זאת אומרת, הוא עצמו) צריכה להתנדנד על כיסא עץ במרפסת הבית הלבן. הקלישאה המהוללת "עסקה של אמריקה הוא עסקים" הייתה פרי רוחו של קולידג'.

שבעה חודשים לאחר שקולידג' סיים את כהונתו באה ההתמוטטות הגדולה בוול סטריט, שציינה את תחילת השפל הכלכלי הגדול, ושמה קץ לדוקטרינת כיסא העץ המתנדנד.

כמעט חצי מאה אחר כך, השמרנים שהשתלטו על המפלגה הרפובליקאית הנהיגו אותה הרחק ימינה, וטיהרו את שמו של קולידג'. הנשיא רונלד רייגן, מאמין מובהק ב"ממשלה קטנה", אפילו תלה את דיוקנו של קולידג' בחדר העבודה שלו. רייגן אהב להגיד ש"הממשלה אינה יכולה לפטור בעיות; היא-היא הבעיה". אבל הוא לא הצליח, ובעצם גם לא ניסה, להנפיק תקציב מאוזן אחד ויחיד. בימיו, החוב הלאומי גדל פי שלושה.

אלוף מוליכי השולל

הנשיאות האמריקאית עברה שינויים עצומים מאז הימים שבהם נשיאים קיבלו בענווה את המגבלות על כוחם. נשיאים הקרובים יותר אל זמננו העסיקו סוללות של עורכי דין בגילוי הפרצות החוקיות שאפשרו להם לעקוף את הקונגרס באמצעות "צווים נשיאותיים". לצווים האלה יש תוקף של חוק, כל זמן שהקונגרס אינו מחוקק חוק הסותר אותם. מאחר שכל חוק בקונגרס מחייב את חתימת הנשיא, לחוק סותר מובטח וטו. הקונגרס יכול לבטל וטו באמצעות רוב מיוחס של שני שלישים. אבל רוב כזה הוא נדיר ביותר.

התלונות על שימוש לרעה בכוח בידי הנשיא נעשו לחם חוק של הפוליטיקה האמריקאית לפחות ב-55 השנה האחרונות.

מלחמת וייטנאם הייתה העילה הגדולה הראשונה. נשיא דמוקרטי מתקן-עולם, לינדון ג'ונסון, שהנהיג את החקיקה לשיווי זכויות השחורים, הוציא את אמריקה למלחמה הרת אסון בג'ונגלים של דרום-מזרח אסיה לאחר שהוליך שולל את הקונגרס ואת דעת הקהל.

אחריו בא ריצ'רד ניקסון, אלוף מוליכי השולל, היחיד בתולדות ארה"ב שהתפטר כדי להינצל מהדחה בידי הסנאט. רונלד רייגן, ג'ורג' בוש האב, ביל קלינטון, ג'ורג' בוש הבן, אובמה וטראמפ הואשמו ברצינות ובכובד ראש בשימוש לרעה בכוח. שניים מהם הועמדו לדין הסנאט בתהליכים טראומטיים, שפילגו את דעת הקהל והזיקו לשמה הטוב של אמריקה.

אילו הייתה בארה"ב דמוקרטיה פרלמנטרית, לא היה צריך להפליל את ראש הרשות המבצעת כדי להיפטר ממנו (סליחה? האם אני יכול לחזור על המשפט הזה בעברית מודרנית?). היה אפשר פשוט להצביע בו אי-אמון.

המאבק על הגדרת כוחו של הנשיא מתנהל זה שנים, והוא עומד עכשיו בנקודת שיא. טראמפ אינו היחיד בימין האמריקאי החושב שהנשיא הוא כול-יכול, ואיש אינו רשאי להגביל אותו.

אמריקאים אינם נוטים לקשור את השימוש לרעה שנשיאים עושים בכוחם, בעצם הכוח הנובע מהנשיאות ומפתה את נושאיה לחרוג ממנו. מפעם לפעם היו יוזמות חקיקה שנועדו להגביל את כוחו של הנשיא לצאת למלחמה מבלי לקבל את הסכמת הקונגרס, אבל המשטר הנשיאותי כשלעצמו מעולם לא הוטל בספק רציני.

מפלגת האופוזיציה, תהיה אשר תהיה, מתלוננת על הנשיא המכהן, אבל להוטה להשתמש בכהונתו כאשר יגיע תורה. כבר כתבנו כאן ערב הבחירות, שאמריקה מאבדת, אם עדיין לא איבדה, את נטייתה הטבעית אל המרכז הפרגמטי. הנשיאות האימפריאלית מבטיחה שהמרכז יוסיף ויתרחק ממנה.

רשימות קודמות ב-yoavkarny.com וב-https://tinyurl.com/yoavkarny-globes
ציוצים (באנגלית) ב-twitter.com/YoavKarny