האזרח הקטן מול מוסדות התכנון: מה הסיכוי של ערער על תשלום לרשויות

רק כ-16% מהעררים שהוגשו על היטלי השבחה ב-2017-2019 התקבלו או התקבלו בתנאים, ועוד 3% התקבלו חלקית - כך עולה ממחקר שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת לבקשת ח"כ איתן גינזבורג (כחול לבן).

העררים ניתנים על גובה או על עצם החיוב בהיטלי השבחה או על פגיעה של תוכניות. על פי נתוני המחקר, 68% מהעררים שהוגשו בין 2017 ל-2019 על תביעות פיצויים כנגד הוועדות המקומיות, נסגרו בהסכמת העורר ללא פסיקה, 22% מהעררים נדחו, 6% הסתיימו בהסכמת הצדדים או במתן תוקף להסכם פשרה, ורק כ-2% בלבד מהעררים התקבלו, התקבלו בתנאים, או התקבלו חלקית.

כשמדובר בהיטלי השבחה המצב מעט טוב יותר לעוררים: כשליש מעררים אלו נמחקו בהסכמת העורר, כ-25% נסגרו בהסכמת הצדדים או במתן תוקף להסכם פשרה, כ-14% נדחו או נדחו באופן חלקי, וכ-3% נסגרו בלי שצוינה סיבה ברורה.

לפי נתוני מינהל התכנון, בשנים 2017-2019 הוגשו לוועדות הערר המחוזיות 9,008 עררים. 54% מהם היו על החלטות ועדות מקומיות בנושאי תכנון; 39% בנושא היטל השבחה; 7% היו בנושא תביעה לפיצויים.

בירור העררים הוא סיפור ארוך. בערר בנושאי תכנון והיתרים לוקח לוועדות הערר 148 יום בממוצע, כשמדובר בפיצוי לוקח להן 491 יום בממוצע, ודיונים בהיטלי השבחה מסתיימים אחרי 312 ימים בממוצע.

1. עררים תכנוניים: לא בחצר האחורית שלנו

המחקר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שפורסם ביולי השנה, הוא מחקר ראשון מסוגו שבדק את ועדות הערר, ובחלקו הגדול התמקד בלוחות הזמנים שלהן ופחות במהות. ואולם נתוני ההצלחה הנמוכים בעררים בנוגע להיטלי השבחה ובמיוחד לגבי פיצויים, עולים בקנה אחד עם המגמה הכללית של מוסדות התכנון לדחות התנגדויות.

מחקר חלוצי שנערך לפני כחמש שנים על ידי האדריכלית ד"ר טליה מרגלית והסוציולוגית פרופ' אדריאנה קמפ מאוניברסיטת תל אביב הראה שניתן לשים סימן שאלה כבד על ההליך המכונה "דמוקרטיה תכנונית", שבו לאזרח מן השורה יש אפשרות להתנגד ואף לערור כנגד החלטות מוסד תכנוני כלשהו. האפשרות אמנם קיימת, אולם הסיכוי להצליח - דל, ואף חסר שוויוניות.

הממצא הבולט היה שפחות מ-5% מההתנגדויות של אנשים פרטיים מתקבלות, לעומת 15% מההתנגדויות שמגישים יזמים, ו-40% מההתנגדויות של נציגי רשויות מקומיות או ממשלתיות. גם בקרב האנשים הפרטיים נמצא אי-שוויון. כשתושבים ממעמד סוציו אקונומי גבוה מתנגדים, הם רותמים לעזרתם עורכי דין מהמעלה הראשונה ומצליחים לשפר את סיכוייהם להצליח בהתנגדויות.

התוצאה היא שתוכניות רבות מגיעות בסופו של דבר לבתי המשפט, ואלה האחרונים, על אף שמצהירים פעם אחר פעם, שהם לא ערכאה תכנונית ושאין הם יכולים או רוצים לדון בתוכניות לגופן, אלא רק בפגמים מינהליים שנפלו באישורן - מוצאים לא פעם פגמים כאלה.

הדוגמה האחרונה לכך היא מסוף השבוע שעבר בוותמ"ל כפר סירקין, שבו בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז קבע, כי מעל ל-2,700 יחידות דיור שיוקמו במקום יש לערוך תסקיר תחבורתי. גם תוכנית המתאר של הוד השרון נפסלה בבית המשפט עקב אי התייחסות מספקת לבעיות התחבורה.

כשמדובר בוועדות הערר המחוזיות, אלה דנות בתוכניות שנדונו קודם לכן בוועדות המקומיות, וכאן התמונה מעט שונה: כשמדובר בעררים תכנוניים 25% מהם התקבלו או התקבלו חלקית או בתנאים. זאת, משום שכשאנשים מגיעים לשלב הזה, הם כבר מצוידים בעורכי דין ובאנשי מקצוע מטעמם, שמיטיבים לתאר את הפגמים התכנוניים, מאשר מתנגדים פרטיים שמנסחים בעצמם התנגדויות.

2. עררים כלכליים: להגביל זכאות לפיצוי

בניגוד לנושאים התכנוניים, עררים כלכליים הם סיפור אחר. עררים בנושא היטלי השבחה מצליחים יותר, ושמאים מעידים כי גם בהליכי שומה מכרעת הסיכוי ששמאים שעוררים על גובה ההיטל מטעם הרשות המקומית יצליחו במקרים לא מעטים להפחית או לאפס לחלוטין את גובה ההיטל.

בתחום זה טרם בוצע מחקר, אולם התחושה הכללית היא ששמאים קשובים מעט יותר גם לעניין תביעות פיצויים.

כשבוחנים את המקומות שבהם מוגשי הכי הרבה עררים על רקע כלכלי, עולה תמונה ברורה: בירושלים ובתל אביב קיימים ריכוזים גדולים מאוד של עררים, וביתר ערי המדינה התנהלו בין 2017 ל-2019 עררים בודדים או עשרות.

ירושלים: מובילה בעררי היטל השבחה

עוד עולה מהמחקר של הכנסת כי ירושלים היא שיאנית העררים על היטלי השבחה, עם 375 תיקים שנדונו בשנים שנבדקו. בתל אביב התנהלו בשנים הללו 281 תיקים.

מדוע בירושלים המספרים גדולים יותר מאשר בתל אביב? פרופ' רחל אלתרמן, מתכננת ערים, משפטנית, וחוקרת בכירה במוסד שמואל נאמן שבטכניון, מזכירה שירושלים היא עיר גדולה בהרבה מתל אביב: "ירושלים מונה כמעט מיליון תושבים והשטח שלה גדול בהרבה מזה של תל אביב", אומרת פרופ' אלתרמן. "אמנם תל אביב היא הלב הפיננסי, אבל אולי גם לגורמים שציינתי יש משקל".

שמאים שפועלים בעיר מסבירים שבנוסף לגודל, יש גם עניין של מורכבות: בעיר יש הרבה מאוד תוכניות, לפעמים על שטחים קטנים.

"ירושלים מאופיינת בתב"עות נקודתיות רבות מאוד", אומר השמאי ליאור יוסף בדש. "בניגוד לערים אחרות, שבהן קיימות תוכניות על שטחים נרחבים כלל עירוניות ו/או שכונתיות, שבהן נקבע מועד קובע אחד וקשיח, לצורך קביעת ההיטל. לדוגמה בתיק שטיפלתי פעם בשכונת גבעת שאול היו חמש תב"עות נקודתיות סמוכות אחת לשנייה, שכל אחת מהן אושרה במועד שונה - דהיינו מועד קובע שונה לחישוב השבחה ו/או פגיעה במקרקעין לכל אחת מן התוכניות".

 השמאי ליאור יוסף בדש / צילום: איתן בלאיש

השמאי אוהד ורטש מוסיף כי "בירושלים יש ייחודיות ושונות גבוהה בין אזורים, נכסים ואופי הזכויות בהם, הרבה יותר מתל אביב. ירושלים פחות הומוגנית".

שמאים נוספים סיפרו כי עיריית ירושלים מגלה עיקשות רבה בנושא היטלי השבחה, מה שמאלץ רבים להגיש עררים.

תל אביב: שיאנית השומות המכריעות

בכל הקשור לשומות מכריעות, המצב הפוך. בדיקה שערכה השמאית שושי שרביט-שפירא בענייני שומות מכריעות שנדונו בין אוקטובר 2017 לאוקטובר 2020, מגלה ש-1,658 שומות מכריעות נדונו בתל אביב בשלוש השנים שנבחנו - לעומת 466 שומות בלבד בירושלים.

 השמאית שושי שרביט שפירא / צילום: שי פיירשטיין

שרביט-שפירא סיימה לאחרונה קדנציה בת עשר שנים כשמאית מכריעה. לדבריה, המספר הגדול של תיקים שנדונו אצל שמאים מכריעים על תל אביב, נובע לא רק משום שמדובר בעיר היקרה ביותר שהיא גם פעילה מאוד מבחינה תכנונית, מה שיוצר פוטנציאל גדול לחיכוכים כלכליים, אלא בעיקר מניסיונות של העירייה לגבות היטלי השבחה על תוכנית המתאר הכוללנית ועל תוכניות הרבעים.

"הקפיצה הגדולה החלה עוד מתוכנית המתאר הכוללנית תא/5000. בעקבות תוכנית הרבעים, כמעט כל פעולת מכר דירה מגיעה לשמאי מכריע, כי העירייה מנסה לגבות היטלי השבחה", היא אומרת. ברוב מוחלט של המקרים השמאים המכריעים פוסקים נגד העירייה, שכן תוכניות הרבעים מבוססות על תמ"א 38 שבעיקרון אינה מזכה את הרשויות המקומיות בהיטלי השבחה. בכל זאת, זה לא מרתיע את העירייה להוסיף ולנסות לגבות את ההיטלים.

מחוץ למרכז: ערכי הקרקע לא מצדיקים ערר

חולון היא העיר השלישית במספר השומות המכריעות, וההערכה היא שהדבר נובע מריבוי תיקים שנדונו סביב חישובי היטלי השבחה במתחם ח-500. ערים קטנות יותר אבל עם פעילות אינטנסיבית של תמ"א 38 - מופיעות גם הן בצמרת התיקים: הרצליה ורעננה.

בולטת בהיעדרה מצמרת הטבלה הן בעררים כלכליים והן בשומות מכריעות העיר חיפה, שבה בשלוש השנים נרשמו 54 שומות מכריעות בלבד ובמחקר הכנסת נמצאו רק 22 עררים. זו ראיה לכך, שגודל העיר פחות קובע מהאינטנסיביות הנדל"נית שלה, ושגם ריבוי של פרויקטים של תמ"א 38 לא תמיד מבטיחים עררים ומעורבות של שמאים מכריעים.

השמאית שרביט-שפירא מוסיפה כי ככל שמתרחקים מהמרכז, משקל הקרקעות של רמ"י גדל, מה שמונע גבייה של היטל השבחה (ונגבה חלף היטל השבחה) וערכי הקרקע נמוכים, ועל כן גם החיכוכים הכלכליים יורדים מאוד, עד כדי חוסר כדאיות להגיש ערר או לפנות לשמאי מכריע.

"אני חושבת גם שהמשפטיזציה של המערכת תרמה לעיריות להיות עקשניות יותר ולנסות לגבות היטלים במקרים שבעבר לא היו גובות", היא מוסיפה.

רקע: ועדת ערר או שמאי מכריע

בשעה שמאושרת תוכנית חדשה, נוצרים שני מנגנונים כלכליים: הראשון הוא פוטנציאל לקיומו של היטל השבחה מטעם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שיוטל על בעלי הנכסים; במקביל, מתקיים פוטנציאל לירידת שווי נכסים שכנים, מה שעשוי להביא לתביעות פיצויים כלפי הוועדות הללו, מצד בעלי הנכסים.

במקרה שבו מתקיים היטל השבחה, הוועדה המקומית שולחת חיוב לבעלי הנכסים, ואם הם סבורים שהם מוגזמים, או כלל לא מוצדקים, הם יכולים לנקוט אחד משני צעדים: לערעור על השומה בפני ועדת הערר המחוזית או להציג שומה נגדית ולפנות לשמאי מכריע; הליך הפוך מתרחש כשבעלי נכסים סבורים שתוכנית שאושרה פגעה בשווי הנכסים שלהם. הם זכאים להגיש תביעה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, וזו יכולה לעשות דרכה לוועדת ערר או לשמאי מכריע.

בדרך כלל נהוג לפנות לוועדת הערר, כשלאחד מהצדדים השגה משפטית על עצם קיומו של חוב כלשהו; אם יש מחלוקת לגבי גובה החיוב, אך לא לעצם קיומו, מדובר במחלוקת שמאית, וניתן לפנות עם שומה נגדית לשמאי מכריע שמונה על ידי משרד המשפטים. במילים אחרות, מדובר בשני הליכים משלימים.