פתרון הדירקטוריון: מבנה חדש לממשלה

המתח הפנימי בין הממשלה לבין הדרג המקצועי הינו סוגיה בעלת השלכות רחבות היקף על הפוליטיקה בישראל. האם אין-ספור ההחלטות שמקבל הממשל במדינה המודרנית צריכות להתקבל על ידי הדרג הנבחר, או שמא על ידי הפקידות המקצועית? ובאיזה איזון?

לכאורה על פי החוק, הממשלה כולה אחראית כלפי הכנסת לכל פעולה מפעולותיה. בפועל, מאחר שכמעט כל תחום מתחומי העיסוק הרבים של הממשלה נתון לאחריותו של שר מסוים, מעורבותם של שאר השרים באותו תחום כמעט ואינה קיימת. הבעיה בשיטה זו ברורה: אף שהממשלה משקפת את רצון רוב העם, בכל משרד ומשרד, השר שהוא הדרג המדיני כולו מגיע ממפלגה מסוימת. אין גם שום קשר בין היעדים העיקריים שהציבה מפלגה כלשהי במסע הבחירות שלה, ושכדי להגשימם קיבלה את המנדט מהבוחרים, לבין התחומים הנמסרים לידה בהסכם הקואליציוני. פגם נוסף קשור לתמריצים הפוליטיים המופעלים על השרים בסיטואציה זו. כל פוליטיקאי שואף, באופן טבעי, להגדיל את תחומי השפעתו. על כן, בכל משרד שפוליטיקאי ימונה בו לשר הוא תמיד יבקש להגדיל את היקף הפעילות והתקציב. שר האחראי על משרד תמיד יראה עצמו כ"סנגור" של אותו משרד, לא כל שכן בהיבטים תקציביים. כך אף מצופה ממנו ציבורית. ממילא עולה שכוחו של משרד בחלוקת העוגה נקבע לפי כוחו הפוליטי של השר העומד בראשו.

השיטה פוגעת ביכולת של הממשלה

משום כך, בשיטה הנוכחית נפגעת גם יכולתה של הממשלה להתאים את מספר משרדי הממשלה ואת חלוקת הסמכויות ביניהם לצרכים המשתנים מת לעת. לעיתים מזומנות מוליד הסכם קואליציוני חדש משרדי ממשלה חדשים שצמחו יש מאין או מפיצול של משרד קיים, וזאת רק כדי לרצות מפלגה מסוימת ולהביאה להצטרף לקואליציה. כך בממשלה הנוכחית, ממשלה בעלת 36 שרים, הוקמו כמה משרדים חדשים לחלוטין. מעבר לעלות התקציבית של משרדים אלו, העברת הסמכויות ממשרד למשרד כמטבע עובר לסוחר פוגעת ביכולת לקדם את העניין עצמו מבחינה מהותית.

המצב הנוכחי לקוי גם בתוך משרדי הממשלה עצמם הנתונים לאחריות שרים בהתאם לכוחם הפוליטי של השרים וללא שום תנאי של היכרות השר עם התחום. מניסיוני, אני סבור כי הפקידות המקצועית מגיבה בחשד כמעט אוטומטי כלפי כל החלטה של השר. רבות מאוד מהחלטות השרים נתפסות כלא מקצועיות, לא נכונות, נובעות משיקולים פוליטיים ושאר פגמים; והפקידות המקצועית - בעיקר זו הזוכה לאחרונה לתואר "שומרי הסף" - רואה את תפקידה למסמס, לדחות ואם אפשר גם לבטל את החלטות השר ככל שאינן טובות בעיניה. בעיני הפקידות המקצועית, עיקר תפקידו של השר אמור להיות לדאוג לתקציב ולכוח האדם של המשרד, ולהעביר בממשלה ובכנסת את החוקים, התקנות וההחלטות שיוזם הדרג המקצועי.

לעומת זאת, נראה כי בהחלטות הממשלה נוהגת הפקידות המקצועית כבוד רב יותר. על אף שאין בסיס חוקי להבחנה בין החלטת שר לבין החלטת ממשלה, הפקידות מתייחסת להחלטה שהתקבלה על ידי הממשלה כולה כהחלטה "נכונה" יותר, ונוטה פחות למסמס אותה. איני יכול להפנות למחקר שנעשה בנושא, אך זהו הרושם הברור שיש לי ולגורמים נוספים שעימם שוחחתי. יתכן שהסיבה לכך היא שהחלטת ממשלה נקשרת פחות לשיקולי פריימריז מהחלטה של שר בודד; ייתכן שהסיבה היא שהחלטות הממשלה עוברות תהליך של בחינה על ידי יחידות המטה (ייעוץ וחקיקה ואגף התקציבים); ייתכן שזה מפני ש"ההון הדמוקרטי" שיש להחלטה של הממשלה כולה רב משיש להחלטה של איש אחד; וייתכן שכל הסיבות נכונות.

פתרון כמעט מתבקש מאליו

לנוכח האבחנה הזאת, הפתרון המוצע כמעט מתבקש מאליו. הבה נותיר בידי כל דרג את אשר הוא מיטיב לעשות מכולם. הפוליטיקאים יקבעו את המדיניות הציבורית, תוך איזון בין כל השרים מכל המפלגות המרכיבות את הקואליציה - ואנשי המקצוע יבצעו את המדיניות באמצעות משרדי הממשלה - פתרון הדירקטוריון.

המשמעות המעשית והמבנית של חלוקת תפקידים זו היא שבניגוד למצב הנוכחי, כל שרי הממשלה יהיו אחראים לכל פעילות הממשלה. בדרך זו תתפקד הממשלה כ"מועצת המנהלים" של המדינה. מטבע הדברים, כל שר ירצה לקדם את הנושא הקרוב לליבו וממילא, באופן אורגני, האחריות תתחלק בין השרים. אך דיוני מדיניות יתקיימו בכל הנושאים, ללא "המצאת" משרדים והעברה מלאכותית של סמכויות.

ראש הממשלה וכל השרים יהיו, כפי המצב הנוכחי, חברי כנסת מטעם מפלגות הקואליציה. הממשלה על כל שריה תשב בבניין אחד שבו ימוקמו כל לשכות השרים ותפעל באמצעות שתי ועדות שרים עיקריות: האחת לענייני ביטחון והשנייה קבינט חברתי כלכלי. לצידן של ועדות השרים יפעלו גופי עזר מקצועיים כמו המועצה או המטה לביטחון לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה. כן יוקמו ויפעלו ועדות שרים לחקיקה, לסמלים וטקסים וכיוצא באלה, אף זאת כפי הנהוג היום.

הממשלה תקבע תוך משא ומתן את המדיניות של כל אחד ואחד ממשרדי הממשלה, כמו גם את תקציבו המאושר ואת עיקרי תוכנית העבודה שלו, ותפקח באופן הדוק על פעילותו של המשרד. כל השרים יוכלו להשפיע על פעילותם של כל משרדי הממשלה, וממילא המדיניות של כל משרד תיקבע כאיזון בין כל האינטרסים המיוצגים בממשלה. הממשלה תהיה חופשית להעביר תחומי פעילות ממשרד למשרד, ואף להקים ולסגור משרדי ממשלה בהתאם לצורך, וללא תלות בשיקולים פוליטיים מפלגתיים.

לתת לכל אחד לקדם את האינטרס שלו

הממשלה תמנה מנכ"ל לכל משרד ותקופת כהונתו תהיה עד לסוף כהונתה של הממשלה שבה מונה. הממשלה תוכל גם להעביר מנהל כללי של משרד מתפקידו אם לא יעמוד ביעדים שקבעה לו הממשלה.

נהוג להשוות את עבודת הפרלמנט והממשלה לדינמיקה החלה בשוק החופשי, ולטעון כי הדרך הטובה ביותר להגיע להתקדמות היא לתת לכל אחד מהצדדים לקדם את האינטרס שלו. לפי גישה זו ניתן לטעון, לכאורה, כי בשיטה המוצעת כאן אין לשר אינטרס משרדי אחד לקדם, ויש חשש שפיזור זה יוביל לבינוניות או לחוסר מעש. לכך נשיב, ראשית, כי ההשוואה אינה בהכרח נכונה. ייתכן שזו הפרדיגמה כיום, אך גם בפוליטיקה יש ביקוש לשיתוף פעולה, ראיית האחר ותקשורת מקרבת, ובציבור הרחב יש ציפייה לכך. שנית, גם במסגרת ההצעה הנוכחית, לכל שר יש אינטרס להראות עשייה ולהוכיח כי הוא אכן מקדם את הנושאים שהתחייב להם. ככל שיהיה מעורב יותר ויפגין שליטה רבה יותר בחומר, ככל שייטיב בעבודה הפוליטית ובמציאת גשרים ודרכים לפשרה, כן יגדל כוח השפעתו.

בניגוד לרפורמות רבות אחרות שביצוען כרוך במהלכי חקיקה נרחבים, בהסכמים עם עובדים או בהקמת וסגירת יחידות ממשלתיות רבות, הרפורמה המוצעת במאמר זה ניתנת ליישום מיידי, ולהפעלתה נדרשים תיקונים קלים בלבד בחקיקה. החזרת השיח המאוזן ומקצועי לרשות המבצעת היא האינטרס של כולנו. 

● לקריאת המאמר המלא.

הכותב הוא מנהל רשות האכיפה והגבייה. בעברו היה יועץ משפטי במשרדי ממשלה. המאמר מבטא את דעתו האישית בלבד. גרסה מלאה של מאמר זה מפורסמת בגיליון 22 של כתב העת 'השילוח'