לא רק תמ"א: אילו רפורמות מסתתרות מאחורי התיקון הגדול לחוק התכנון והבנייה

התזכיר של תיקון 128 לחוק התכנון והבנייה, שפורסם בשבוע שעבר, עלה לכותרות בתור "התוכנית שתחליף את תמ"א 38". אם נשים בצד את הכאוס הפוליטי, שעשוי בהחלט להביא לכך שהתיקון ייקבר לתקופה ארוכה, מסתתרים בתיקון עוד הרבה דברים מעניינים, ובראשם ביטול תחום ההקלות. למעשה, הוא כולל כמה רפורמות משמעותיות, שכל אחת מהן, אם תצא לדרך, עשויה להיות בעלת השפעה משמעותית על הענף. בדקנו את האותיות הקטנות של התיקון לחוק. 

פיצוי בגין ירידת ערך והיטל השבחה: רק אחרי התגבשות הנזק

התיקון לחוק מציע לדחות את ההחלטות בדבר הפיצוי, גם לבעלי הקרקע וגם לרשות המקומית, לשלב מאוחר בהליך התכנוני. כך, תידחה גם ההחלטה על פיצוי לבעלי נכס בגין ירידת ערך בגין אישור תוכנית, וגם את החבות בהיטל השבחה עקב אישור תוכנית - לעת סיום הליכי התכנון המפורט.

האותיות הקטנות: ההצעה היא לקבוע בחוק שפגיעה המזכה בפיצוי לפי סעיף 197, תהיה רק פגיעה מכוחה של תוכנית הכוללת הוראות מפורטות, משום שרק אז ניתן לקבוע שהנזק התכנוני אכן התגבש "לרמת ודאות מספקת וקונקרטית, על מנת לזכות בפיצוי בגינו". התיקון יחול רק על תוכניות שיופקדו החל מיום כניסת החוק לתוקף.

זירוז מתן היתרי בנייה: לא לחכות עד החלטה בערר

במצב הנוכחי, ברגע שהוגש ערר ועד שניתנה החלטה בוועדת הערר, לא יינתן היתר בנייה. על פי מחברי התיקון לחוק, "הקפאה גורפת של מתן ההיתר, בשל כל ערר שהוגש, עד להכרעה בערר שיכול ואף תארך שנים ארוכות, נמצא כי לא תמיד תאזן נכונה בין האינטרסים של מבקש ההיתר לבין העורר".

ההצעה היא לקבוע שלוועדת הערר תהיה סמכות להחליט (ולנמק) כי בנסיבות העניין אין מקום והצדקה לעכב את מתן ההיתר, כולו או חלקו, עד להכרעה בערר.

למשל, אם ניתן להתיר חלק מהעבודות שהתבקשו בהיתר, שלגביהן לא נטענו טענות בערר, אפשר לתת היתר חלקי. למשל, אפשר להתיר להתחיל בעבודת חפירה או פיתוח אם הערר קשור למספר הקומות או למספר הדירות שייבנו וכיו"ב.

האותיות הקטנות: התיקון לחוק מציע לתת לוועדת הערר סמכות להורות על מתן ערבות כתנאי לעיכוב מתן ההיתר כולו או חלקו, עד להכרעה בערר, כדי להבטיח את החזרת המצב לקדמותו במקרה שהערר יתקבל.

ביטול ההקלות: הרחבת החופש התכנוני ליזמים

התזכיר מציע לצמצם באופן משמעותי את האפשרות של יזמים לבקש הקלות. על פי התזכיר, "בשנים האחרונות נעשה שימוש הולך וגובר בכלי מעין-תכנוני זה... השימוש ההולך וגובר בהקלות אף הביא לתהליכי רישוי עוקפי תכנון, כאשר הליך הרישוי - שנכון היה שיהיה הליך קצר ויעסוק ברישוי ולא בתכנון - הפך במקרים רבים להיות הליך מעין תכנוני שבמסגרתו מבוצעים שינויים של ממש לעומת הוראות התוכנית התקפה.

"תכנון בשלב הרישוי, באופן מובנה הינו לקוי, שכן אין בו ראייה מרחבית, ובכך הוא מוביל לעתים קרובות לפגיעה באיכות התכנון. זאת ועוד, השימוש ההולך וגובר במוסד ההקלות, הוביל להארכת הליך הרישוי וליצירת עומס משמעותי על מוסדות התכנון". נוסף לפגיעה בתכנון ולהתארכות הליך הרישוי, מציין התזכיר את אי הוודאות ליזמים, כסיבה לביטול ההקלות.

האותיות הקטנות: בשינויים שלדעת רשות הרישוי השפעתם זניחה - אפשר יהיה להכניס להיתר את השינויים ללא צורך בפרסום להתנגדויות, על סמך חוות דעת של מהנדס העירייה. זה אולי מקצר את הדרך ליזמים, אבל עלול לפגוע במידע שיקבלו, למשל, שכנים וגורמים אחרים שעשויים להיפגע.

על פי תזכיר החוק, ההוראה החדשה תיכנס לתוקף שנה לאחר כניסת החוק לתוקף. לגבי תוכניות שכבר הוגשו, ייקבעו הוראות מעבר. לגבי תוכניות שיוגשו לאחר מכן, לא יוכלו לבקש הקלות.

הצעד המשלים לביטול ההקלות הוא יצירת רשימה של נושאים "שלגביהם לא ייכללו הוראות בתוכנית מפורטת" - כלומר ישאירו ליזם יותר מקום חופשי לתכנון. 

הוספת מבני ציבור: החצר תוצמד לגן ילדים בקומת הקרקע

בשל המחסור בשטחי ציבור, וגם נוכח הרצון ליצור מבנים עם עירוב שימושים, תזכיר החוק מבקש לקבוע מנגנון שמאפשר למוסדות התכנון לכלול בתוכנית מפורטת הוראה שמייעדת חלק ממבנה חדש לצורכי ציבור.

האותיות הקטנות: החלק שיוקצה לציבור יירשם על שם הוועדה המקומית או על שם המדינה. השטח שיוקצה לצורכי ציבור יכול לכלול קומה או חלק מקומה, ויכול גם לכלול חלק מהמגרש. לדוגמה, במקרה שבו הקומה התחתונה מיוחדת לגן ילדים, אפשר להקצות את החצר לגן.

השטח הכולל המותר לבנייה לצורך השימושים הנוספים כאמור, לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבנייה במגרש מעל פני הקרקע. בבקשת המידע להיתר צריך להיות פירוט לגבי החובה לבנות חלק ציבורי, ומהם השימושים האפשריים בו.

רשות הרישוי צריכה למסור ליזם אילו עבודות נדרשות ממנו בבניין, אבל פירוט העבודות הנדרשות מכוון רק לעבודות שביצוען הוא תנאי לקבל טופס גמר לגבי החלקים האחרים במבנה, למשל עבודות שלד ומעטפת ועבודות תשתית. אבל לגבי כל שאר העבודות בחלק הציבורי, "שניתן להפרידן מהבקשה להיתר ואף לתת תעודת גמר לחלקים האחרים בבניין, ללא השלמתן, אין חובה לפרטן".

השטח הציבורי יועבר למדינה ולעירייה עם השלמת הבנייה - ולמשך עשר שנים לפחות אי אפשר יהיה להופכו לשימוש לא ציבורי.

הרחבת סמכויות הוות"ל: בדרך לקידום המטרו

התיקון לחוק מציע להרחיב עוד יותר את סמכויות הוות"ל (הוועדה לתשתיות לאומיות), בין היתר לאשר איחוד וחלוקה בהסכמה שלא במסגרת תוכנית, לאשר בהליך מקוצר הקמת מבנה דרך מסוג גשר או מעבר תת-קרקעי המיועדים להולכי רגל, ועוד.

האותיות הקטנות: המטרו אמנם לא מוזכר בשמו בתזכיר החוק, אולם רוחו בהחלט שורה עליו. תזכיר החוק מציע לתקן את החוק כך שניתן יהיה לכלול במסגרת תוכנית לתשתית לאומית גם "תכנון תחנה לתחבורה ציבורית, מתחם תפעולי הנדרש לטיפול במסילת ברזל ובציוד הנדרש להפעלתה של רכבת, או חניון לעידוד השימוש בתחבורה הציבורית", ועוד.

הסיבה לכך, לשון התזכיר, היא "שלעתים קרובות, משיקולים תכנוניים, יעילות וניצול מיטבי של הקרקע, נכון למקם באותו מגרש, הן את התשתית הלאומית והן שימושים נוספים. כך למשל בנוגע לתחנת רכבת, לעתים יש הצדקה תכנונית למקם מעל התחנה, שטחי מסחר, משרדים תעסוקה ועוד".

במצב הנוכחי, את החלק של התשתית הלאומית מתכננים בוות"ל, ואילו את השימושים האחרים, למשל המסחריים, מתכננים בתוכנית בסמכות הוועדה המחוזית. "פיצול שכזה, איננו יעיל", קובע התיקון לחוק, "על כן מוצע כאמור, לתקן את החוק ולתת לוועדה לתשתיות סמכות לתכנן ולאשר באותו מגרש שבו ממוקמת התשתית הלאומית, את המגרש ואת המבנה כולו, ולא לפצל את תכנון המגרש והמבנה לשני מוסדות תכנון שונים".

תוכנית שתועבר להערות, תפורסם גם באתר האינטרנט של מינהל התכנון, וכך גם לגבי תוכנית מתאר ארצית. אפשר רק לקוות שהתיקונים הבאים בחוק התכנון והבנייה יכללו גם הוראות לגבי פישוט התוכניות המתפרסמות, כך שהאזרחים יוכלו להבין אותן.

חלופה לתמ"א 38: יותר כוח לרשויות, עידוד הריסה ובנייה

התוכנית שתחליף את תמ"א 38 נותנת הרבה יותר כוח לרשויות המקומיות, על ידי "הרחבת סמכויות הוועדות המקומיות לאשר תוכניות במסגרת תוכנית בסמכותן".
כפי שהבהירה בעבר מנכ"לית מינהל התכנון דלית זילבר, הכוונה היא לצמצם ככל האפשר תוספת בנייה על מבנים קיימים, ולקדם מסלול הריסה ובנייה מחדש, וכן להוסיף שימושים סחירים וציבוריים.

האותיות הקטנות: לוועדה המקומית יינתן כוח רב בתוכנית לחיזוק בניין אחד: להגדיל שטחים לצורכי ציבור, לאחד מגרשים, לשנות קווי בניין, להוסיף קומות ויחידות דיור - כל עוד לא חורגים ממגבלת ה-350% מהבנייה הקיימת.

כדי שליזמים ולבעלי הדירות לא יהיה שווה לבחור באופציה של חיזוק, התמורה במקרה של חיזוק בניין נמוכה בהרבה: 200% מהבנייה הקיימת, לעומת 350% במקרה של הריסה ובנייה.

תזכיר החוק יאפשר להוסיף עד 15% מהשטח הכולל המותר לבנייה, לצורך שטחי ציבור. אילו שטחים למשל? התזכיר מפרט "צורכי חינוך, רווחה, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, מרפאות, שטחי חניה, מחסני חירום ומתקני תשתית מקומיים". אפשר רק לנחש את שטף המחלוקות שיכול הסעיף הקטן הזה לחולל. בניינים רבים לא ירצו גן למטה, או בית כנסת, ובטח שלא חניה ציבורית.

הרשויות המקומיות חייבות להכין תוכנית התחדשות עירונית בתחומן בתוך שלוש שנים מיום כניסתו של התיקון לחוק לתוקף. מי שלא תעשה זאת בזמן, שר הפנים יכול להוסיף לה שנתיים נוספות. מה שאומר שיזמים שלא יספיקו להגיש תוכנית עד פקיעת התוכנית הקיימת באוקטובר 2022, יצטרכו להמתין זמן רב.