כהונה ארוכה של ראש ממשלה - סכנה לדמוקרטיה

תורת המשטרים מבחינה בין משטרים נשיאותיים לפרלמנטריים. אחת מההבחנות נוגעת להגבלת הכהונה. במשטרים נשיאותיים מקובל להגביל את כהונת הנשיא, לעתים לכהונה אחת, לשתיים או לאיסור על כהונות עוקבות. הסיבה המרכזית להגבלת הכהונה היא כי משך כהונה ארוך מביא לריכוז כוח רב בידי הנשיא, במיוחד בהינתן סמכויות מינוי של בעלי תפקידים בגופים שונים האמונים על שמירת האיזונים והבלמים, מה שעשוי להביא להפרת מערכת נאותה של הפרדת רשויות ולשימוש לרעה של הכח השלטוני.

במשטרים פרלמנטריים לעומת זאת, הגבלות על משך כהונתו של רה"מ נדירות. זאת בגלל התפיסה שבתיאוריה במשטרים פרלמנטריים כהונת רה"מ תלויה באמון המחוקקים היכולים להדיח בכל עת ראש ממשלה מכהן. במאמר משנת 2016, ד"ר עופר קניג ופרופ' גדעון רהט מהמכון הישראלי לדמוקרטיה נימקו את התנגדותם להגבלת כהונה של ראש ממשלה כך: "הגבלת כהונה משמעה מחיקת האופק הפוליטי של ראש הממשלה...". במשטרים פרלמנטריים "ראשי ממשלה אינם נבחרים לתקופת כהונה קבועה וקשיחה: הרשות המחוקקת יכולה להדיח אותם בכל עת... ועל כן הסכנה שהם יצברו כוח ריכוזי מופרז ומסוכן פחותה".

הניסיון ההשוואתי שהצטבר בשנים האחרונות יחד עם הספרות המחקרית בנושא, מצביעים דווקא על הצורך להגביל גם כהונת ראשי ממשלה, בהינתן התחזקות ראשי ממשלה, הליכי "נשיאותיזציה" של שיטות פרלמנטריות ושחיקת הדמוקרטיה על ידי מנהיגים פופוליסטים.

מחדל בעייתי

פרופ' סטיבן גרדבאום, למשל, כתב לאחרונה כי בהתחשב בשליטתם במפלגות שהם מנהיגים ובמחוקקים הנשלטים על ידי המפלגה השלטת, אריכות הכהונה של ראשי ממשלה במשטרים בעלי מאפיינים סמכותניים, מעלה את הצורך בהגבלות כהונה חוקתיות גם במערכות פרלמנטריות. פרופ' דיוויד לנדאו טען לאחרונה כי מאפיין מרכזי במשטרים פופוליסטיים הוא מידת הפרסונליזציה הגבוהה שלהם - המשטר סובב סביב המנהיג ויש חשיבות עליונה לקשר הכריזמטי בין המנהיג ותומכיו.

גם המשטרים הפופוליסטיים במערכות פרלמנטריות, הוא מציין, הם פרסונליסטיים באופיים. בהינתן האיום שחלק מראשי הממשלה הפופוליסטיים מהווים לדמוקרטיה, היעדר הגבלות כהונה של רה"מ מהווה מחדל בעייתי. לעתים, קשה יותר להעביר מתפקידם ראשי ממשלה פרלמנטריים מסוימים מאשר נשיאים באמריקה הלטינית. לאור מעמדם המיוחד של ראשי ממשלה במפלגתם, הדגש של המערכת הפרלמנטרית על מפלגות, שנחשב בעבר כסגולה המייצבת את המערכת, עשוי במקרה זה לפעול כמכשיר המעמיק נטיות סמכותניות. לאור זאת, לנדאו סבור, יש צורך בחידושים מוסדיים בתחום זה.

לכך יש להוסיף את היתרון האלקטוראלי המובנה ממנו נהנה מתמודד בבחירות רק הודות למעמדו כמנהיג מכהן המתמודד לבחירה נוספת. מחקרים מצביעים על כך שלראשי ממשלה מכהנים יש יתרון מובנה בבחירות, מה שמחזק את הצורך בהגבלת כהונה. וכמו נשיאים, גם ראשי ממשלה עשויים לנצל את משרתם כדי להאריך את כהונתם. כמו נשיאים, הם עשויים להציע למחוקקים הטבות שרק אלו השולטים במנופי הכוח יכולים להעניק או לבחור במדיניות כדי להשפיע על הבחירות. ראשי ממשלה עשויים אף לנצל את כוחם בכדי לקיים בחירות מוקדמות המחזקות את הסיכוי שלהם בבחירות.
כל אלו המעלים את הצורך לשקול הגבלות כהונה על ראשי ממשלה במשטרים פרלמנטריים, ולו במודל של צינון המתיר שיבה לחיים הפוליטיים.

הצעה זו אינה חפה מבעיות; בניגוד למשטרים נשיאותיים, כהונת רה"מ תלויה בכהונת הפרלמנט שאינה קבועה בשל האפשרות של בחירות מוקדמות. המשמעות היא שאין בהכרח הלימה בין מספר כהונות ובין משך הכהונה. פתרון אפשרי יכול להיות מנגנון משולב של מספר כהונות ומשך כהונה מקסימאלי. הגבלת כהונה גם מחריפה את הלחץ הפוליטי לעקוף את המגבלה ע"י שינויים חוקתיים. לא ברור אפוא מה תועלתה של הגבלה כזו בארץ, בה חוקי היסוד ניתנים לתיקון בקלות אלא אם תשוריין ברוב מיוחד.

אחד מהמאפיינים ההכרחיים של דמוקרטיה היא תחרותיות פוליטית: חילופי שלטון במרווחים סבירים. בנימין נתניהו, בשנתו הראשונה כרה"מ, התארח בתוכנית של דן שילון והבטיח: "לא אכהן יותר מ-2 קדנציות. מה שלא הצלחת בקדנציה השנייה כבר לא תצליח בהמשך". הוא צדק במסקנה אך לא בסיבה. לכהונה ארוכה מלווים חששות לשחיקת הדמוקרטיה. לכן יש מקום לחשוב על עיצוב מוסדי הולם. 

הכותב הוא פרופסור חבר בבית ספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה