"לא פיצחנו איך הופכים שיתוף ציבור למשמעותי"

"מתי בעצם תאושר התוכנית?"; "התוכנית של היזם גוזלת את הנוף ואת דרכי הגישה לבתים"; "מה הולך לקרות ברחוב אסתר המלכה?"; "האם נעשתה בדיקה מעמיקה עם יועצים? לא מרגישים שנעשה מחקר". אלה רק חלק מהשאלות שעלו בכנס לשיתוף ציבור שנערך לפני שבועות אחדים בחיפה בנושא ההתחדשות העירונית בשכונות החוף. בכנס השתתפו ראשת העיר עינת קליש רותם ויותר מ-200 איש התחברו לזום ושלחו שאלות.
כנסים ותהליכים אחרים לשיתוף ציבור בענייני תכנון התחדשות עירונית הם בגדר חובה בערים רבות. אבל מה באמת יוצא מהם לתושבים, ליזמים ולעיריות? ומה נחשב הצלחה בתהליך כזה? גלובס ממפה את האתגרים ואת ההצלחות.

התהליך: אין מתודה, אין כללים להצלחה

כשמתחילים ללמוד את העניין מגלים שאין בכלל הגדרה למה זה שיתוף ציבור, מהם השלבים שצריכים להיכלל בתהליך שיתוף הציבור, ואין הגדרה לתוצרים שאמורים להתקבל ממנו. בעיריות גם יודעים לספר שגם כאשר נערכים כנסים, רבים מהדיירים אינם מגיעים.

"שיתוף ציבור הוא מושג אמורפי, ואנחנו יצקנו בו הרבה תכנים", אומרת אורנה מור, מנהלת המחלקה להתחדשות עירונית חיפה. "מבחינתנו, כנסים של שיתוף ציבור הם הקצפת והדובדבן שעל העוגה", היא אומרת.

 אורנה מור, מנהלת המחלקה להתחדשות עירונית, חיפה / צילום: ראובן כהן

מור מספרת שבחיפה יש הליך מסודר: "אנחנו מיידעים את הדיירים עוד לפני שנבחר יזם בדבר קידום התוכנית. בנוסף, אנחנו מחייבים את היזם לקדם שלושה כנסים. הראשון אחרי שהיזם מקבל הנחיות להכרזה, השני לפני ההפקדה של התוכנית. בכנס השלישי אנחנו כבר משתתפים".

בעיריית תל אביב אי אפשר להביא תוכנית התחדשות עירונית לפני שעברת ועדה של נבחרי ציבור, בראשות יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, שבה מציג היזם את הפרוצדורה של שיתוף ציבור שתקודם מול התושבים. אדריכלית גיליה ברגר, סמנכ"לית עזרה וביצרון: "המטרה היא למנוע מצב שבו התוכנית נדונה בוועדה המקומית לתכנון ובנייה, ואז פתאום נותנים לתושבים חודשיים להתנגד. כחצי שנה לפני שהתוכנית נדונה, היזמים מגיעים לוועדה ומציגים את תוכנית הפעולה ודרכי שיתוף הציבור. זה תלוי כמובן באופי האוכלוסייה, בהיקף התוכנית ובהשפעה שלה".

אבל ברגר מודה שהדרך עדיין ארוכה: "אנחנו כחברה, עדיין לא פיצחנו את המנגנון דרכו שיתוף ציבור הופך להיות משמעותי. בסוף, גם כשאתה עושה שיתוף ציבור הכי מושקע שיש, מגיעות רק קבוצות מסוימות. לא באמת שומעים את כולם.

"אמרו לי פעם שכשעושים שיתוף ציבור לנשים בלבד שומעים דברים אחרים לגמרי. אנחנו לא יודעים עדיין לשמוע את כל הקולות. האנשים שבאים לשיתוף ציבור הם אלה שתמיד באים. שיותר מעורבים, שאין להם ילדים וצריכים להיות בבית בערב, אלה שמייצגים את האוכלוסייה שיש לה יותר כוחות, לאו דווקא כלכליים. לא מצליחים לשמוע את כולם. לא פיצחנו את המנגנונים עד הסוף".

גם יואל אבן, מהנדס העיר ירושלים, מתאר הליך מוגבל בהיקפו: "שיתוף ציבור זה לעשות כנס, להסביר את מהות הפרויקט, לוודא שהדיירים מבינים את הזכויות שלהם, לוודא שהם מבינים מה הם מקבלים. בצורה כזאת התושבים מיודעים לתהליך ודעתם נשמעת".

גורי נדלר, מנהל אגף תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית: "יש להבחין בין תהליך לבין תוצר. בתוכניות שאנחנו מקדמים ומממנים לרשויות המקומיות, ויש עשרות תוכניות כאלה שרצות כרגע במקביל, אנחנו קובעים גם את התהליך. אנחנו קובעים לצוותי התכנון בדיוק מתי, ובאיזה אופן וכמה. מאחר שאנחנו שחקן מרכזי, זה משליך גם על האחרים.

"ברמת התוצר, אנחנו מקדמים היום יחד עם מינהל התכנון דוח חברתי שמבוסס על שיתוף הציבור. אנחנו מקדישים הרבה זמן למחשבה אילו שאלות שואלים את הציבור ואילו תובנות ניתן לקחת מהדבר הזה".

הרצון של הדיירים: "יש להם מה להגיד"

השאלה החשובה ביותר היא האם דעתם של הדיירים גם נשמעת - או שהם בגדר קהל פסיבי שמקבל מידע בלבד. "אנחנו עושים ישיבה של צוות התכנון ובודקים כיצד ניתן להטמיע את התובנות בתוכנית עצמה", אומרת מור, מחיפה. "זה נכנס גם בתוכניות שלנו וגם בתוכניות של יזם".

ברגר מעזרה וביצרון מבהירה שלא ניתן לצפות לשילוב תובנות מהליכי שיתוף ציבור בפרויקטים מתחמיים לא גדולים: "זה גם עניין של גודל. אם רוצים לשתף את הציבור בחזון, צריך לעשות את זה בשלב מסמך המדיניות, לכל השכונה. מתוך החזון ניתן לגזור תוכניות מקומיות, למתחמים".

"אנחנו מקדמים עכשיו בשביל העירייה תוכנית לכל מתחם הנחלים ביפו (מתחם שיכונים ענק בחלק בדרום מזרחי של שדרות ירושלים). בתהליך כזה עושים שיתוף ציבור שבו מנסים להבין מה התושבים רוצים. הם יכולים להגיד שהם רוצים בינוי מרקמי, קישוריות שהם רוצים לשמור עליה. יש להם מה להגיד".

עתליה הלוי, מנהלת תחום ההתחדשות העירונית בשיכון ובינוי, אומרת שהמטרה של ההליך היא לייצר שיח מול התושבים על מנת להבין מה הצרכים של דיירי המתחם והתושבים בסביבה. "המטרה היא לייצר תוכנית שהולמת את הצרכים האלה".
אבל ככל שמשוחחים עם יותר אנשים מתחום ההתחדשות העירונית, בין אם מדובר ביזמים, מתכננים, אנשי הרשויות המקומיות, או כאלה שמנחים הליכי שיתוף ציבור, מתגברת התחושה שלא מדובר בשיתוף - אלא ביידוע.

יועצת שיתוף ציבור מנוסה, שבחרה שלא להיחשף בשמה, אומרת שלדעתה, בפרויקטים של פינוי בינוי אין באמת שיתוף ציבור: "מה שיש כיום זה ליווי חברתי של התושבים. אין כמעט משמעות לדיון במונחים התייעצות / שיתוף / השתתפות, שיש להם מקום בתהליכי תכנון אחרים. המעט שיש עוסק בתרגום צרכים, מאפיינים והעדפות של בעלי הנכסים למונחי תכנון ועיצוב אדריכלי. כמעט הכול הוא דיון קנייני-עסקי".

היתרונות ליזמים: פירוק התנגדויות

מעבר לכך שהרשויות המקומיות והרשות להתחדשות עירונית מחייבות את היזמים לקדם הליך של שיתוף ציבור, יש להם גם אינטרס בהליך כזה.

חמי שאול, מנכ"ל קרסו התחדשות עירונית, מבהיר: "הדרך שקדמה לשיתוף הציבור הייתה ההתנגדות. היית צריך לקחת עו"ד, לשבת לכתוב התנגדות. הרבה פעמים קרה שאנשים לא הבינו את התוכנית, או שלא היה להם עם מי לדבר. שיתופי הציבור מקטינים את ההתנגדויות".

גד גרשון, סמנכ"ל בחברת שפיר מגורים, מסביר ששיתוף הציבור מבחינתו הוא תנאי הכרחי: "לא יכול להיות שאתה מקדם פרויקט בלי שהדיירים יודעים איפה הם הולכים לגור. אני מתחיל את הפרויקט בשיתוף ציבור. בכנס הראשון שבו אני מציג את החברה, אני בא עם האדריכל שמציג את החזון שלו - מגדלים, מרקמי, משהו שייתן מושג על איך הפרויקט ייראה. רק אז מתחילים את תהליך קידום התב"ע מול העירייה, וזה תהליך שלוקח שנים. אנחנו דואגים להציג לדיירים את התכנון ושומעים את דעתם".

לדברי גורי נדלר מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, "יש תובנה בתוך המערכות התכנוניות שהציבור הוא בעל הבית. ולכן שיתוף הציבור נועד לא רק להפחית התנגדויות, אלא לגיוס בעלי הנכסים, לגרום להם להבין לאיזה מהלך הם נכנסים. בסופו של דבר, האחריות למימוש התוכניות האלה היא עליהם, אז הם צריכים לרצות אותן ולהבין מה צריך לעשות כדי שזה יקרה".

אין שיתוף, יש יידוע | גיא נרדי, דעה

האם בכלל ניתן לשתף דיירים במידה כזו שהם יוכלו לחולל שינוי בתוכנית המקודמת? אני חושב שלא.

נקודה בסיסית שאין לה מענה היא מי נכלל ב"ציבור" שיש לשתף אותו. האם רק בעלי הדירות? האם גם הדיירים שאינם בעלים? ממילא, חלק גדול מהם בכלל לא יזכו להתגורר בפרויקט הגמור. האם יש להביא בחשבון את דעתם של משקיעים, שהדבר היחיד שמעניין אותם הוא התשואה העתידית? ומה עם השכנים בבניינים הסמוכים? ושאר תושבי העיר?

ואחרי שמסכימים על השאלה את מי צריך לשאול לדעתו, יש עוד בעיות עם שיתוף הציבור במתכונתו הנוכחית. בסופו של דבר, כפי שאומרת גיליה ברגר מעיריית ת"א, מי שבאמת מגיע לכנסים ומביע את דעתו זה מיעוט קטן. אפילו בזום, מעטים מצטרפים. לבעלי משפחות, שעובדים מבוקר ערב, אין פנאי להתעסק בעניינים כאלה. ומעבר לכך, הדינמיקה של האירועים נותנת קדימות לחזקים יותר. קולם של קשישים, של מוגבלים ובמצבים מסוימים אפילו של נשים, לא תמיד נשמע.

הסוגיה המהותית ביותר היא מה קורה עם התובנות התכנוניות של הציבור. כשיש פרויקט שבו 200, 400, או 700 בעלי דירות, אי אפשר לשמוע את כולם, והאמת צריכה להיאמר: אין שום אפשרות להפנים את הרצונות הרבים והשונים. האחד רוצה פארק בין הבניינים, והשני חושש מהרעש שהילדים יעשו בצהריים. יש מי שירצה מגדלים ואחר ירצה בנייה של עד שבע קומות. בסופו של דבר, מה שקובע זה מדיניות התכנון העירונית שמקובעת בתוכניות סטטוטוריות או במסמכי המדיניות, וצריך לקוות שרשויות התכנון יקדמו תכנון מיטבי.

הגיע הזמן להפסיק להעמיד פנים. בפרוייקטי התחדשות עירונית אפשר לעשות משא ומתן קנייני בין בעלי הנכסים והיזם וגורמי התכנון על תמורות, וגם זה די מוגבל. בעלי נכסים אינם יכולים להשפיע באמת על קבלת החלטות תכנוניות רחבות. כל מה שיש זה יידוע.