היזמים ניצחו את העירייה: לגור ליד הרכבת הקלה ולא לשלם היטל השבחה

רשויות מקומיות בונות על היטלי השבחה שיוטלו על נכסים שמצויים בקרבת תחנות הרכבת הקלה והמטרו. החלטת ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים עלולה לשפוך הרבה מים קרים על התקוות הללו - ולהיטיב עם בעלי הנכסים בעיר. בשבוע שעבר פרסמה הוועדה בראשות עו"ד בנימין זלמנוביץ’ החלטה שמשמעותה הוא שבמקרים של קווי רכבת לא ניתן לגבות היטלי השבחה מהנכסים הגובלים.

ההחלטה עסקה בחלקה בבעלות חברת אלייד, בפינת הרחובות גנרל פייר קניג והתנופה באזור התעשייה תלפיות בירושלים. ב-2017 פורסמה למתן תוקף תוכנית הקו הירוק של הרכבת הקלה בירושלים, העובר בסמוך, ובאמצע 2018 חויבה החברה בהיטל השבחה של 1.2 מיליון שקל בעקבות מכירת הנכס. עו"ד תומר גור ממשרד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות' ייצג את אלייד המערערת.

 עו"ד בנימין זלמנוביץ', יו"ר ועדת הערר המחוזית ירושלים. / צילום: כדיה לוי

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, שהטילה את ההיטל, טענה כי החלקה הושבחה. "מהות ההשבחה נובעת משיפור נגישות הציבור הרחב אל החלקה... באמצעות רכבת קלה המתמשקת ליתר הקווים ואמצעי התחבורה... התיאוריה הכלכלית קובעת כי שיפור הנגישות מגדיל את תועלת הצרכן מהקרקע ובכך גורם להגדלת הביקוש ולהגדלת הרנטה ומחיר הקרקע", כתבה הוועדה.

החיוב נשלח באיחור ניכר - למעלה משנה וחצי לאחר אישור התוכנית, בעוד שהחוק קובע כי ההשבחה תיקבע בידי שמאי בסמוך לאישור התוכנית. ועדת הערר כתבה בהחלטתה כי עניין טכני זה כשלעצמו היה מספיק לבטל את החיוב בהיטל השבחה.

ואולם הוועדה לא הסתפקה בכך, החליטה להתמקד בדיוניה בשאלה עד כמה ניתן לגבות היטלי השבחה בגין תוכנית לתשתיות ציבוריות, שכן "עד היום, במשך 100 שנים לא דרשה שום ועדה מקומית דרישה כזו, ונדמה שיש טעם בדבר", נכתב בהחלטה. למעשה, הוועדה פרסמה החלטה מקיפה, וללא ספק יתבססו עליה תביעות עתידיות, בעיקר נוכח העובדה שאנחנו עומדים בפני פרויקטים גדולים של תשתית כמו קווים נוספים של הרכבת הקלה, וכן המטרו המקודם בגוש דן. הנה שלוש נקודות עיקריות הקשורות להחלטה.

1. האם בכלל יש השבחה, וכמה?

האם בכלל בטוח שהרכבת הקלה עתידה להשביח את המקרקעין שבסמוך לתחנותיה? כאן הייתה לוועדת הערר ביקורת על הוועדה המקומית. כך, התברר, כי מחקרים בינלאומיים אינם מוכיחים באופן חד-משמעי את הטענה שקירבה לתחנות רכבת משביחה נכסים, משום שאל מול הנגישות המשופרת נוספים לסביבה רעש ועומס. בבית המשפט המחוזי בירושלים מתנהלת עתירת סוחרים שטוענים שהקמת הרכבת הקלה גרמה לעסקים ולנכסים שלהם נזקים.

גם חישוב ההשבחה, שנקבעה על 15%, עורר תמיהה בפני חברי הוועדה, שכתבו, כי "לא ברור לנו על בסיס מה נקבעה השבחה של 15% ולא 10% או 5% או 30%? הקביעה 15% דורשת הסבר, ודאי כאשר החיוב לא מבוסס על נתוני השוואה אלא על מודלים תיאורטיים".

יו"ר לשכת השמאים, חיים מסילתי, אומר בעניין זה: "לי אין ספק שחנות שהקימו לידה תחנה של רכבת תחתית יעלה שוויה. כדי לקבוע בכמה, מדובר בעבודה שמאית, מורכבת וסבוכה, אבל אפשרית".

גם השמאי מוטי זייד, מבעלי חברת מוטי זייד - שמאי מקרקעין וכלכלנים, שמשמש כשמאי של ועדות מקומיות וכשמאי של הוותמ"ל, סבור שהרכבת יוצרת השבחה: "אני מאמין שאין עוררין שרכבת קלה במתכונתה וכנ"ל גם בתל אביב, יוצרת השבחה מעצם העובדה שהיא מקרבת את הציבור לעסקים ולמגורים ולכן יש להצר על כך שהוועדה דחתה את עמדת העירייה.

"נושא שני שנדון בהחלטה הוא שלא הוכחה עליית השווי. לטעמנו זה עניין פרטני שכן בכל מקום שמאי צריך להוכיח עליית שווי. הוא יכול להיעזר במחקרים אך אינו מחויב להסתמך עליהם.

"הנושא השלישי הוא המקרקעין הגובלים. אני בדעה שגובל במקרה זה (משום שמדובר בהיקף של תנועה שממנה נהנים כמה מעגלים) יש לשקול חלוקה בהנאה של הנהנים מהזכות להיות בקירבה לרכבת הקלה.

"בנוסף, ועדת הערר אומרת שיש להביא בחשבון במסגרת היטל השבחה הן את היתרונות בקירבה ובנגישות לרכבת ומאידך את תקופת מגבלות ההקמה. בהקשר זה, לטעמנו היתרונות גוברים על החסרונות על ציר הזמן, שהרי ברור שאין דין מגבלה של שלוש שנות חוסר נוחות בזמן ההקמה אל מול עשרות השנים שבהן הרכבת תפעל".

2. הרציונל להיטל: צדק חברתי

על פי הוועדה, היטל ההשבחה כולל ביסודו רעיון של צדק חברתי, לפיו כשמישהו התעשר כתוצאה מהפעילות של הרשות במובן זה שערך נכסיו עלה, הציבור נדרש להשקיע באמצעות הרשות המקומית בתכנון ובפיתוח התשתיות של הנכס וסביבתו, כגון תחבורה, מבני ציבור ועוד. במקרה של הרכבת הקלה, סבורים חברי הוועדה, מימוש ההיטל יביא לתוצאה שסותרת את הרציונל הזה. זאת, משום שבהנחה שהרכבת הקלה תשביח את הנכסים הצמודים אליה, היא תשביח גם נכסים מרוחקים יותר וייתכן כי גם תשביח את כלל העיר. ואולם מי שיחויב בהיטל הם רק מי שלרוע מזלם גובלים בקו.

עו"ד יוסי מילר, שותף מייסד במילר ושות’ עורכי דין המתמחה בנדל"ן: "הנימוק של הוועדה מעניין במיוחד: היא קבעה כי כאשר ההשבחה לא נגרמה אך ורק לבעלי החלקות הגובלות, אלא גם לבעלי חלקות נוספים במעגלים רחבים יותר, אין הגינות בהטלת ההיטל על המעגל הראשון בלבד של בעלי החלקות הקרובות לתחום התוכנית. במילים אחרות, כאשר הטלת היטל ההשבחה יוצרת תוצאה כה בלתי שוויונית - אין סמכות להטילו".

עו"ד שחר לוינזון, שותף במשרד יוסף ישורון ושות’: "כל פרויקט תשתית, דוגמת הרכבת הקלה, אכן משביח את המקרקעין צמודי הדופן, אולם אין ספק כי הוא משביח גם את המקרקעין הרחוקים יותר מהמקרקעין הגובלים בתוכנית. במקרה כזה, גביית היטל השבחה תביא לגביית מס לא שוויונית במובן זה שכלל הציבור שנהנה ומתעשר לא פחות, ולעתים אף יותר, מאותה פעולה תכנונית, לא ישלם מס, הדבר יביא גם לכך שתושבי הרשות הנהנים לא פחות מהתוכנית יתעשרו על חשבון העוררת, שהרשות מבקשת להשית עליה תשלום, אך ורק מכוח היותה גובלת.

"משכך קובעת ועדת הערר כי השבחה בגין 'גובלים' מחייבת השפעה אקסקלוסיבית של התוכנית המשביחה על המקרקעין הגובלים. כך שחיוב בגין גובלים יקום רק במקרים שבהם תוכנית נסמכת כל כולה על המקרקעין הגובלים ומגדילה את אפשרויות הניצול במקרקעין שעליהן היא נסמכת באופן בלעדי ואקסקלוסיבי. במקרה נשוא הערר, ההשבחה איננה אקסקלוסיבית לעוררת (הגובלת), שכן במקרה של תשתית ציבורית, ההתעשרות היא של כלל הציבור ולכן קובעת ועדת הערר, כי השתת היטל כזה על הגובל יביא לאי שוויון, לעליוות ובעיקר לכך שהגובל ישלם בכך".

עוה"ד אלי וילצ’יק ואריאל פל ממשרד כהן וילצ’יק ושות’, המתמחה בתכנון ובנייה: "ועדת הערר קבעה שבמקרה של תשתית ציבורית מהסוג של רכבת קלה לא מדובר בהשבחה אקסקלוסיבית לנכסים גובלים, אלא בהתעשרות של כלל הציבור, ולכן הטלת היטל השבחה על הגובלים יביא לעיוות ולתוצאה לא שוויונית במובן זה שכלל הציבור שנהנה ומתעשר לא פחות מהתוכנית, לא ישלם מס, ורק מי שאיתרע מזלו והוא גובל בציר הרכבת, ישלם היטל השבחה.

"אילו היה נקבע אחרת, היו כל בעלי הנכסים הגובלים בקו רכבת קלה או בקו המטרו צפויים לקבל דרישה לתשלום היטל השבחה בגין הנכס שלהם, בטענה כי קו הרכבת העלה את ערך הנכס שלהם, המשמעות הייתה הטלת מס ניכר על נכסי נדל"ן שבפועל לא אירע בהם שום שינוי תכנוני. ההחלטה תמנע מהוועדות המקומיות גבייה של היטלי השבחה שכאלה, ועל כן ספק אם נאמרה המילה האחרונה בנושא".

3. המשמעות: "החלטה עקרונית"

להחלטת ועדת הערר בירושלים עשויות להיות השפעות רחבות היקף, גם מחוץ לגבולות העיר, ולבעלי הנכסים כדאי לשים לב אליה.

עו"ד יוסי מילר: "החלטת ועדת הערר, לפי הנימוקים הכלליים שניתנו בה - חלה על כל דרישת היטל השבחה על מקרקעין גובלים ברחבי הארץ.

"אמנם להחלטה של ועדת ערר מחוזית אין תוקף של תקדים מחייב פורמלי לגבי ועדות ערר מחוזיות אחרות, ובוודאי שאין היא גוברת על פסיקה של בית המשפט המוסמך, אולם ההנמקות המקצועיות והמשפטיות שניתנו בה הן בעלות חוזק משפטי ניכר, ובהחלט צפוי כי את העקרונות שנקבעו בה יישמו ועדות ערר מחוזיות נוספות ואף יאמצו בתי המשפט. כמובן שהוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים יכולה לעתור כנגד החלטה זו של ועדת הערר".

עו"ד דוד בסון, שותף במשרד עו"ד הרטבי, בורנשטיין, בסון, העוסק בנדל"ן: "פסה"ד של בני זלמנוביץ מצוין וממצה. מעבר לנימוקים הטכניים, אחד הנימוקים הכי חשובים בהחלטה היא שוועדת הערר קבעה שאפילו אם נניח שהעירייה צודקת, הרי שאין זה מוצדק והגון לחייב את מי שבחזית לרכבת הקלה. החלוקה בין קו ראשון למי שנמצא מאחור אינה שוויונית וזה לא נכון ציבורית לגבות ממי שקיים על הקו. בכך יצרה ועדת הערר הרמוניה בין מי שדרש פיצוי ולא קיבל לבין העירייה שביקשה השבחה ולא קיבלה".

עו"ד מיטל טויסטר-רוזנטל, שותפה במשרד עו"ד עפר טויסטר, העוסק בתכנון ובנייה: "בקביעתה זו הביאה ועדת הערר לצמצום משמעותי של המקרים שבהם ניתן יהיה לחייב בהיטל השבחה מקרקעין גובלים, ובצדק כך עשתה. חיוב מקרקעין גובלים יוצר שורה של קשיים, ובכלל זה פגיעה בוודאות לאור הקושי לזהות את הנישומים הרלוונטיים, חוסר שוויון בין נהנים שונים מהתוכנית, ריבוי הליכים משפטיים והעמסה על המערכת העמוסה גם כך לעייפה ועוד.

 עו"ד מיטל טויסטר רוזנטל / צילום: איל יצהר

"לא בכדי החיוב שהטילה עיריית ירושלים היה הפעם הראשונה שבה נעשה ניסיון לחייב מקרקעין גובלים. נראה כי מדובר בחלק ממגמה הקיימת לאחרונה, שבמסגרתה רשויות מקומיות מנסות להרחיב את היקף גביית היטל ההשבחה באמצעות פרשנויות יצירתיות - ולאו דווקא הוגנות - של הדין. פרשנויות יצירתיות אלה מביאות לגביית יתר, ואז אנו עדים שוב ושוב להחלטות של גורמים מקצועיים ושיפוטיים, המצמצמים באופן דרמטי חיובים שהוטלו על ידי רשויות, במה שלא ניתן לכנותו אלא כ’שיטת מצליח’".

מסילתי מסכים שלהחלטה יש משמעותית תקדימית כי היא מצמצמת מאוד את יכולתן של רשויות מקומיות לגבות היטלי השבחה מנכסים הגובלים ברכבת הקלה, במטרו ואפילו ברכבת הכבדה. עם זאת, הוא מציין, "יש לזכור שהתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה מאפשרת לגבות היטל השבחה מנכסים גובלים, ואני לא חושב שלוועדת הערר יש סמכות לבוא נגד החוק עצמו".