פס"ד פשרת האוזר: הפיכה שלטונית או רמיסת החוקה הישראלית?

החלטת בית המשפט העליון לתת לכנסת "התראת בטלות" לגבי הוראת שעה אשר תיקנה את חוק יסוד: משק המדינה ואישרה לממשלה להגדיל את מסגרת התקציב ההמשכי לשנת 2020 ב-11 מיליארד שקל, זכתה לשלל כינויי גנאי מפוליטיקאים מהצד הימני של המפה הפוליטית. לדבריהם, בית המשפט נטל לעצמו, בלי שהוסמך לכך, את הסמכות לפסול חוקי יסוד. לדברי יו"ר הכנסת ח"כ יריב לוין, מדובר ב"לא פחות מהפיכה שלטונית".

תומכיו של בית המשפט דחו את הטענות והצביעו על כך שמדובר בהרחבה מתונה של החלטה קודמת בנושא התקציב הדו-שנתי, כי בית המשפט נמנע מלפסול את הוראת השעה הרלוונטית, וכן שפסק הדין אינו עוסק כלל בפסילת חוקי יסוד, אלא בקביעה מהו חוק יסוד "אמיתי" המסדיר באופן קבוע נושאים כלליים, ומהו חוק המתמודד עם בעיה פוליטית נקודתית שרק "מתחפש" באופן לא מוצדק לחוק יסוד.

בבסיס המחלוקת הסוערת בין הצדדים לדיון, מצויה שאלה בסיסית יותר מן השאלה איך מגדירים מהו חוק יסוד (על בסיס הכותרת שלו או על בסיס התוכן שלו), והיא האם המחוקקים בכנסת בכלל מקבלים את העיקרון של הגבלת כוחו של הרוב באמצעות חוקי יסוד. ההגבלה על כוחו של הרוב לפגוע במיעוט ולשנות בכל רגע נתון את כללי המשחק היא אחד המאפיינים של משטר דמוקרטי, ובכל מדינה בעולם יש מגבלה כזו המעוגנת בחוקה כתובה ו/או בתרבות הפוליטית הנוהגת. בישראל, בה אין חוקה ושוררת תרבות פוליטית של "חטוף ככל יכולתך", עדיין מתנהל ויכוח על השאלה הבסיסית הזו.

למעשה, טענות דומות לאלה הנשמעות כיום בקשר לפסק הדין החדש על מסגרת התקציב ההמשכי הושמעו כבר בשנות ה-90, כאשר בית המשפט פירש את חוקי היסוד של 1992 כמקנים לו את הסמכות לפסול גם חוקים רגילים שאינם מקיימים את התנאים הקבועים בחוקי היסוד. גם אז נטען כי בג"ץ נטל לעצמו סמכות שלא ניתנה לו מפורשות, וכי מדובר במחטף משפטי. טענות אלה איבדו מכוחן במשך השנים, ורוב-רובה של המערכת הפוליטית השלים עם התוצאה לפיה לא ניתן לחוקק חוק רגיל הסותר חוק יסוד. עם זאת, הגורמים הפוליטיים אשר התנגדו בעבר להגבלת כוח החקיקה של הרוב, מצאו אפיקים חקיקתיים אחרים לקדם את תפיסת עולמם.

אפיק פעולה אחד הוא הניסיון להעביר בחוק יסוד פסקת התגברות שתאיין את ה"מהפכה החוקתית" של שנות ה-90, ותאפשר לרוב בכנסת להעביר חוקים המנוגדים לחוקי יסוד. פסקת התגברות כזו תהפוך את ישראל למדינה בה אין למעשה הגנה חוקתית למיעוט מפני הרוב, וגם כללי המשחק הפוליטי יהיו כפופים למניפולציות של הרוב הקואליציוני. עד כה לא התגבש רוב פוליטי התומך בפסקת התגברות מסוג זה, אם כי אין לשלול את האפשרות כי רוב כזה יימצא בעתיד.

אולם בינתיים נמצא אפיק פעולה אחר אשר מניב תוצאות דומות: פנייה לתיקוני חקיקה לא חוקתיים, תוך הכתרתם בכותרת "תיקון לחוק יסוד", על-מנת לחסנם מפני ביקורת חוקתית. בחלק גדול מהמקרים הללו - שתדירות השימוש בהם גדלה לאחרונה בקצב הנדסי - מדובר בהוראות שעה, כלומר בחוקים שסוטים מההסדר החוקתי לצורך ספציפי (לרוב אילוץ פוליטי) חד-פעמי.

התיקון לחוק יסוד: משק המדינה ולחוק יסוד: הכנסת של אוגוסט 2020 (פשרת האוזר) הוא בדיוק הסדר כזה, ותוצאתו שינוי כללי המשחק הפוליטי (דחיית מועד פיזור הכנסת) ופגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על הוצאות הממשלה (יצירת קופסה תקציבית של הוצאות גמישות).

למעשה, פשרת האוזר היא סוג של פסקת התגברות. היא מייצגת תוצאה של הליך בו הרוב בכנסת העביר חוק ספציפי שהיה מנוגד לחוקי היסוד, בלי לשנות את ההסדר הכללי שקיים בהם לגבי מועד פיזור הכנסת ודרך אישור תקציב המדינה.

את פסק דינו של בית המשפט צריך להבין, אפוא, כניסיון להגן על הרעיון לפיו צריך שיהיו בישראל חוקי יסוד המגנים על המיעוט ועל כללי המשחק הפוליטי. הטענה כי פסק דינו של בית המשפט מייצג הפיכה שלטונית היא טענה מגוחכת, שכן במצב הנוכחי הקיים כיום לרוב הפוליטי יש את היכולת לשנות את חוקי היסוד עצמם ולקבוע הסדרים קבועים וכלליים חדשים. כל עוד לא יקבע אחרת בחוק יסוד: חקיקה עתידי, שינוי כזה יכול להתבצע ברוב קואליציוני רגיל. אך מה שלא ניתן לעשות זה ליצור מראית-עין של שמירה על הכלל החוקתי לגבי אישור תקציב המדינה, תוך התעלמות ממנו בפועל בכל מקרה בו יש לרוב בכנסת אינטרס פוליטי בהפרתו.

בסופו של דבר, המסר של בית המשפט לכנסת הוא כי עליה לכבד את הכללים החוקתיים או לשנותם. האופציה השלישית - לבלף ולקרוא לחוקים המפרים את הכללים החוקתיים בשם "תיקוני חוק יסוד בהוראות שעה" - אינה אופציה שדמוקרטיה המחויבת לרעיון של איזונים ובלמים צריכה לאפשר.

הכותב הוא סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה