העלאות מסים או קיצוץ בהוצאות? למנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל יש פתרון יותר טוב

לגרום לכלכלה לצמוח מהר יותר. זה האתגר הגדול שניצבת בפני הממשלה החדשה. זה אחד המסרים העיקריים העולים מהשיחה עם פרופ' מישל סטרבצ'ינקי, מנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל. ויש לו שלל המלצות בכיוון: מהקמת מטרו בגוש דן, דרך השקעה במערכת החינוך, ועד אגירת אנרגיה סולרית.

עוד נחזור להמלצות האלה. אבל אם להישאר בתמונה הגדולה, הרי שהצמיחה, לפי סטרבצ'ינסקי, תמלא תפקיד מפתח ביכולת של ישראל לספוג בהצלחה את העלויות של משבר הקורונה.

על העלויות של המשבר כבר שמענו לא מעט. בחודשים האחרונים החוב הלאומי של ישראל חצה, לראשונה, את רף טריליון השקל. אבל סטרבצ'ינסקי משוכנע שהזינוק בהוצאות של הממשלה היה מתבקש. יותר מזה: גם העובדה שהחוב הזה יגולגל, לפחות בחלקו, אל חיקם של הדורות הבאים, היא לא סוף העולם.

נקודת פתיחה טובה להתמודדות עם החוב

"דור שגר במדינה שעוזרת כשיש אירוע בסדר גודל כזה, הוא לא דור שמחכה בפינה לדור הקודם וכועס על החוב. זאת מדיניות מתבקשת. כל אלה שביקשו מהם לסגור את העסקים, למשל, מתבקש לפצות אותם. מה נדרש מקובעי המדיניות? לעשות את זה באחריות", הוא אומר.

כשחושבים על זה, כבר היינו בסרט דומה. המדינה, מזכיר סטרבצ'ינסקי, נכנסה לחובות עתק בגלל רצף המלחמות שניהלה עד שנות ה-70. "היינו מוקפים אויבים ואם לא היו עושים את ההוצאה ביטחונית, לא הייתה מדינה". מי שנאלץ להתמודד בהמשך עם עלויות המלחמה - הוא כולנו. וזה בסדר.

"אנחנו מעדיפים לחיות בחברה שהממשלה בה מקבלת את ההחלטות הנכונות, ויש בה ביטוח בין דורי", מסביר סטרבצ'ינסקי. ביטוח כזה אומר ששהממשלה תיכנס לגירעון בתקופות לא טובות, ואז תממן אותו בתקופות הטובות. "הרי מי מעלה את החוב? מי שיש לו איזה תופעה לא רצויה, כמו הקורונה. עדיף להיות בחברה שיודעת לתת את הביטוח הבין דורי, ולעשות את ההחלטות הנכונות בתקופות הקשות".

אבל עכשיו, כשנראה שהתקופה הלא טובה של הקורונה כבר בשלבי סיום, מגיע השלב הבא. ההתמודדות עם החוב שצברנו. "המבחן הזה יגיע רק בשנים הבאות", אומר סטרבצ'ינסקי.

המפתח העיקרי להתמודדות עם החוב, הוא מדגיש, לא נמצא דווקא בהעלאות מסים או בקיצוץ בהוצאות - אלא בצמיחה. זה מה שיאפשר לנו (בשילוב עם ריביות נמוכות), לעבור את המבחן, "לחזור לנורמליות עם צמיחה טובה, מבלי שיחששו לגבי המודל הישראלי". ובניגוד מסוים לטונים הקודרים שבהם מתואר לעיתים המצב הכלכלי בעקבות הקורונה, בראיון איתו סטרבצ'ינסקי מדגיש: "יש לנו נקודת פתיחה טובה".

הראיון עם סטרבצ'ינסקי התקיים ברובו המכריע בבנק ישראל, כשהמו"מ הקואליציוני עוד היה בעיצומו, ומבלי שהיה ברור מי, אם בכלל, יצליח להקים את הממשלה. אבל האתגרים העומדים בפני המשק הישראלי לא תלויים במי עומד בראש הממשלה, או מי יושב במשרד האוצר.

"היה ברור לכולם שמדובר באירוע חד פעמי"

מעבר לתהפוכות הפוליטיות ולשאר הטלטלות שמספקת המציאות הישראלית, הרי שיש עוד דרמה, כלכלית, שמתחוללת בעולם מאז פרוץ המגפה. הממשלות, והבנקים המרכזיים, כולל בארה"ב, נכנסו לגירעונות ענק כדי להתמודד עם המשבר, והזרימו הון עתק לשווקים. בוושינגטון, נשיא ארצות הברית ג'ו ביידן משיק תוכנית אחרי תוכנית, בעלויות של טריליוני דולרים, ואילו יו"ר הפדרל ריזרב, ג'רום פאוול, מצהיר על כוונתו להשאיר את הריבית נמוכה לאורך זמן, ומסרב להתרגש מאזהרות על עלייה באינפלציה.

גם בירושלים אפשר למצוא הדים לדרמה הזאת: נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, הצהיר לאחרונה בראיון ל-CNN, על כוונת הבנק לשמור ריביות נמוכות לתקופה ממושכת יותר (באנגלית זה קצר וקולע: Low for Longer).

 אמיר ירון נגיד בנק ישראל / צילום: יונתן בלום

כדי להבין את התגובה הזאת למשבר הכלכלי, ואת מה שהיא דורשת בהמשך הדרך, סטרבצ'ינסקי חוזר ל-2008. בוויכוח על התגובה הנכונה למשבר הפיננסי, הוא מסביר, ניצחה בזמנו הגישה שאומרת שעם האבטלה והמשבר צריך להתמודד באמצעות סיוע ממשלתי לכלכלה - גם אם זה אומר כניסה לגירעונות ולחובות. כעבור כמה שנים, אומר סטרבצ'ינסקי, הגישה הזאת הוכיחה את עצמה (למשל בארה"ב) ועמדה במבחן: לא רק שהיא ייצבה את הכלכלה, אלא שגם החוב הממשלתי התייצב. "הצמיחה חזרה ובאמצעות הצמיחה הצליחו להחזיר את החוב למקום הנכון".

זו הנוסחה שאיתה נכנסו הבנקים המרכזיים והממשלות למשבר הקורונה: לסייע לכלכלה לחזור לצמיחה, שבתורה גם תעזור להתמודד עם החוב. והפעם, "הקפיצה שהייתה בחוב בסיבוב הנוכחי היא קפיצה מאוד גדולה, לכן המבחן הזה יגיע רק בשנים הבאות".

האם היה כאן שינוי עומק במחשבה הכלכלית, כמו שיש הטוענים? סטרבצ'ינסקי דווקא מעדיף להתמקד במאפיין שמייחד את המשבר הנוכחי. "היה ברור לכולם שמדובר באירוע חד פעמי, משבר עם גורם ייחודי: נגיף הקורונה. "כולם הבינו שביום שיהיה חיסון אפשר יהיה להתמודד עם זה".

"ניצני התאוששות, אבל זה יהיה תהליך ארוך"

החד פעמיות הזאת היא מה שאיפשר לממשלה בישראל (ובמקומות אחרים) להגדיל את החוב בלי שסוכנויות הדירוג ייבהלו, באמצעות תקציבים מיוחדים, מה שזכה כאן לכינוי "קופסאות קורונה". היא גם איפשרה לבנקים המרכזיים לנקוט צעדים חריגים, בלי שהאמינות שלהם תיפגע. כולל בנק ישראל, שהוריד את הריבית, הכריז על תוכנית רכישת אג"ח ממשלתיות, השיק תוכניות סיוע לעסקים קטנים, והתחייב גם להשאיר את הריבית נמוכה - כל עוד האבטלה גבוהה.

כבר עכשיו, אומר סטרבצ'ינסקי, אפשר לראות נתוני צמיחה "לא רעה בכלל", וגם ירידה באבטלה. "אתה כבר רואה ניצני התאוששות, אבל זה יהיה תהליך ארוך", שדורש סבלנות. זו מדיניות מתבקשת, לפי סטרבצ'ינסקי. "זה צו השעה. צו השעה מחייב, כחלק מהמדיניות הנכונה של הבנקים המרכזיים, לעשות את הפעולות האלה, שמגבות את הפעילות של הממשלה".

מה לגבי החששות שכל זה יוביל להתפרצות של אינפלציה?
"הציפיות לאינפלציה עלו בתקופה האחרונה", מודה סטרבצ'ינסקי, "אבל כשאנחנו מנתחים למה, חלק לא קטן זה גורמים שהם תנודתיים. כמו למשל מחירי האנרגיה". לעומת זאת, כשמסתכלים על שכר העובדים - שהוא גורם שיכול להעצים את האינפלציה באופן מתמשך - "הלחץ יחסית חלש", הוא אומר. סטרבצ'ינסקי מספר שמנתוני הלמ"ס עולה שהיו אפילו מעסיקים שהורידו קצת את השכר בקורונה. "נכון להיום, אנחנו רואים קפיצה יותר גדולה בציפיות לאינפלציה בארצות הברית ובאירופה, מאשר בישראל". כך שגם אם אפשר לזהות עליות מחירים בתחום כזה או אחר, "ברמת המאקרו זה לא משהו מאוד מורגש בשלב הזה".

חינוך, תשתיות, איכות סביבה ודיגיטציה

עכשיו, כשמשבר הקורונה בשלבי סיום (בשאיפה), מה צריך לעשות? בנק ישראל מגבש המלצות, או "ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים". סטרבצ'ינסקי מציע הצצה לכל אחד מהם, ומתחיל בציר הראשון, "שהוא באופן טבעי פיתוח ההון האנושי".

מה מסתתר מאחורי הביטוי הכל כך כלכלני הזה?
"זה חינוך. בוא נקרא לילד בשמו - תשקיע בחינוך. בהרבה מדינות אחרות אחת הבעיות הבסיסיות של המשק היא הזדקנות האוכלוסייה. בישראל זה לא הסיפור. יש כאן אוכלוסייה צעירה, והשאלה אם אתה מוציא ממנה את הפוטנציאל. יש בישראל שתי קבוצות, החרדים והערבים שבהם יש אחוז צעירים מאוד גבוה, אבל אחוזי בגרות יחסית נמוכים".

סטרבצ'ינסקי מדבר על הצורך לשפר את המיומנויות בקרב הקבוצות האלה, מהשקעה בחינוך לגיל הרך, ועד הבגרויות, "ללא השינויים האלה הדברים לא ישתנו. כפי שהנושא מתנהל היום אני לא רואה שינוי משמעותי שמקדם אותנו".

הצורך בהשקעה בחינוך וברכישת מיומנויות נדון כמובן כבר לא מעט, אבל סטרבצ'ינסקי מדגיש היבט נוסף. "אם יהיו לקבוצות האלה את המיומנויות - הן גם ירצו להיכנס לשוק העבודה. כי אם אתה הולך למקום שבעצם לא מתגמל אותך, אתה לא הולך". וכל זה דורש השקעה.

הציר השני, ממשיך סטרבצ'ינסקי, "זה כמובן הנושא של התשתיות. יש את הנושא של המטרו שכולם מדברים עליו, אבל יש גם תשתיות דיגיטליות, סיבים אופטים. כל מיני נושאים שיש בהם 'מכפילים', שמביאים לצמיחה יותר גבוהה". אינטרנט מהיר יותר, למשל, מאפשר לעבוד מהבית, או ללמוד מרחוק.

לדבירו, "היום גם נפתחות אפשרויות בתחום איכות הסביבה, וגם שם יש פרויקטים שהממשלה יכולה לקדם" - למשל, אגירת אנרגיה סולרית.

המטרו, ממשיך סטרבצ'ינסקי, הוא כנראה הדוגמה הקלה ביותר להבנה של הצורך בהשקעה בתשתית. אבל דרוש עוד משהו. "אם אתה שואל אותי, הייתי אומר שהשינוי אמיתי זה שמישהו במשרד התחבורה באמת ירצה שאנחנו נשתמש בתחבורה ציבורית". המפתח, הוא מסביר, הוא הקישור בין אמצעי התחבורה השונים. "המכונית הפרטית חונה במקום הנכון, אתה עולה לרכבת, ומשפר את הזמנים שלך. אם אתה לא משפר את הזמנים שלך אתה לא תעשה את זה". הייתה התקדמות בנושא, הוא אומר, אבל יש מקום לשיפור. "הראייה צריכה להיות שכשהנהג הישראלי יקום בבוקר, הוא יחליט לעבור לתחבורה ציבורית, ואני חושב שרוב האנשים שמתעסקים בתחום הזה לא יכולים להגיד את המשפט הזה בביטחון מלא".

מה עוד? סטרבצ'ינסקי מדבר על הצורך בדיגיטציה ובשיפור מערכות המידע במגזר הציבורי. זה לקח שהוא ועמיתיו למדו על בשרם בתקופת הקורונה, במהלכה היה קשה למשל תמונה טובה של נתוני האבטלה בזמן האמת. וככל שיש תמונה טובה יותר של המצב, כמובן, אפשר לבנות מדיניות טובה יותר. "הנושא האחרון הוא התחום הפיננסי. נעשו כאן לא מעט רפורמת פיננסיות, והתחרות גדלה בצורה יפה. אבל יש נושאים שלא הגענו אליהם. למשל איגו"ח (כלומר הנפקת איגרות חוב כנגד אשראי, א"פ), שיאפשר להנגיש לקהלים יותר רחבים אשראי מסוגים שונים".

הגורמים שיקבעו עד כמה החוב יכביד

הכיוונים השונים שסטרבצ'ינסקי מציג הם טעימה חלקית מהתוכנית המפורטת של הבנק. אבל כאשר לוקחים את רשימת המשאלות הזאת, ומחברים את הכל ביחד, מה מתקבל? איך כל זה ישנה את הכלכלה?

"בוא נחזור לתחילת השיחה", אומר סטרבצ'ינסקי. "התוכניות האלה (לסיוע לכלכלה בזמן המשבר) יצליחו ביום שבו נחזיר את החוב למקום יותר נורמלי". וכאן, הוא ממשיך, נכנסים לתמונה שני גורמים קריטיים, שייקבעו עד כמה החוב שנצבר בתקופת הקורונה יכביד על המשק.

גורם אחד הוא הריבית שהמדינה תצטרך לשלם בשווקים על החוב, שמושפעת משלל גורמים. שער הריבית נמוך היום, אבל "אי אפשר לדעת לאן זה זה ילך בהמשך".

הגורם השני הוא הצמיחה. את החוב הרי מודדים לעומת התוצר. זה מה שנקרא יחס חוב־תוצר, וככל שהתוצר גדל במהירות, ככה יחס חוב התוצר קטן. וכאן יש מה לעשות. "שיעורי הצמיחה יושפעו באופן ישיר מהדברים שהזכרתי", אומר סטרבצ'ינסקי. "צמיחה גבוהה, בריבית נמוכה, תאפשר בעצם להגיע לחוף מבטחים, כלומר שהחוב לא יעלה בהרבה, ונעבור את המבחן: לחזור לנורמליות עם צמיחה טובה מבלי שיחששו לגבי המודל הישראלי".

הוא נותן דוגמה: אם למשל ישראל תצליח לשמור על קצב צמיחה גבוה של 5.5% בשנה עד 2040, והריבית תישאר נמוכה, בגובה 0.5%, כל תוספת החוב שנצברה בקורונה תעמוד על 5% בלבד. צמיחה נמוכה יותר בריבית גבוהה יותר, תוביל לתוצאות הרבה פחות טובות (ראו טבלה).

"אם עושים את הרפורמות והולכים לצמיחה גבוהה, יש לך מודל שאתה יכול להאמין בו, חברות דירוג האשראי יאמינו בו, ואנחנו נעבור את המבחן בהצלחה. או שהדברים לא נעשים. כיום, כאמור, זה לא הולך לכיוון הנכון. חייבים לעשות את הרפורמות האלה כדי שנהיה בחלק של הצמיחה הגבוהה".

הרבה פעמים כשמדברים על מה הממשלה צריכה לעשות כדי להתמודד עם החוב, וכדי לשמור על האמינות של ישראל, מדברים על הקטנת הוצאות הממשלה או העלאת מסים. אתה בעצם אומר משהו אחר: מה שאנחנו צריכים לעשות זה לצמוח מהר.
"אין ספק. לצמוח מהר זה חלק מאוד מאוד מרכזי בסיפור. לא שהדברים בלתי תלויים. כשאתה מעלה מסים, זה כמובן השפעה לא חיובית על התוצר" - העלאת מסים מקטינה את הצמיחה במידה מסוימת. "אבל רוב הממצאים האמפיריים מראים שההשפעה הזאת לא כל כך גדולה. אם כדי להגיע לרפורמות שאני מדבר עליהן, אתה אתה צריך קצת להעלות מסים - זה לא מילת גנאי. יש לנו עשרות מחקרים שמראים את הדברים האלה.

"ברור שכשאתה מעלה מסים, זה לא עוזר לתוצר. אבל אתה לא סתם העלית מסים. העלית מסים כי עשית תוכנית בכיוון הנכון, שמעלה את ההשקעות בתשתית, מעלה את ההון האנושי. כך שהרווח הוא גבוה יותר מהפגיעה במסים. ולכן בהחלט אני מאוד מאמין שהכיוון הנכון כולל אימוץ רפורמות מהסוג זה, תוך כדי מימון של הרפורמות האלה" (ולא באמצעות הישענות על הגירעון).

יכול להיות, מסכים סטרבצ'ינסקי, שיש מקום לבחון השקעה בתשתיות שתמומן באמצעות עוד חוב. "זו שאלה אפשרית. ככל שאתה מרחיב אותה לתחומים נוספים" - למשל השקעה בחינוך - "זה כבר הופך להיות הרבה יותר קשה לעשות את הקייס".

ולכל הדיון הזה, על ההשקעות שיובילו לצמיחה מהירה, והדרך לממן אותן, צריך להוסיף עוד תזכורת מוכרת היטב. עוד לפני הקורונה, היה בישראל גירעון "מבני" גבוה, פער של 4% בין ההכנסות ממסים להוצאות. גם אם הגירעון כתוצאה מהמשבר הכלכלי נמצא במגמת ירידה כרגע, בעיית הגירעון המבני תישאר בעינה. לדברי סטרבצ'ינסקי, "אחרי 2022 (כלומר בתקציב ל-2023 ואילך, א"פ) המערכת הפוליטית תצטרך להתמודד עם השאלה הזאת. בין אם היא תאהב את זה ובין אם לא".

המלצות לממשלה: לחדש בנייה, להשקיע בבריאות ובחינוך ולהתייחס לסוגיית המימון

לפרופ' מישל סטרבצ'ינקי, מנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל, יש כמה המלצות לממשלה החדשה. באופן כללי הוא מציע לתת "עדיפות גבוהה להסדרת נושאים שדורשים טיפול מהיר, לאור העיכוב המתמשך בתחומים שונים הן כתוצאה ממשבר הקורונה והן כתוצאה מאי-העברת התקציב".

בין הנושאים הוא מדגיש כי "יש לחזור ולחדש את הגדלת התחלות הבנייה בתחום הדיור תוך השגת רמה דומה לפחות לזו שהושגה ב-2018; לקבוע סדר עדיפויות בהוצאה האזרחית שיכלול טיפול בתחום הבריאות לאור השינויים שנדרשו עוד לפני הקורונה וביתר שאת לאור הלקחים שנלמדו במהלכה; וליישם את ההמלצות בתחום החינוך, ובפרט  לגיל הרך ובתי הספר היסודיים, כפי שהוצגו בתכנית האסטרטגית על ידי הנגיד במסיבת העיתונאים של דוח בנק ישראל".

עוד הוא ממליץ "לבצע כבר ב-2021 את ההכנות הנדרשות להגברת ביצוע השקעות בתשתית תחבורתית להסעה המונית ובתחום הדיגיטלי כדי שאלה יבוצעו החל מ-2022".

לסיכום הוא מדגיש, "חשוב שבמסגרת הנומרטור הממשלה תתכנן מהלך תקציב רב-שנתי שמתייחס מראש לסוגיית המימון - וזאת לאור הצורך לחזור בהמשך למסלול של נורמליזציה בחוב הציבורי".