המשרד להגנת הסביבה חושף כמה עולה לנו זיהום האוויר. בפועל המצב מדאיג עוד יותר

מדי שנה, בין אם מדובר בטיוטות חוק ההסדרים או בשיח מול משרדי הממשלה השונים, נאלץ המשרד להגנת הסביבה להתמודד עם דרישות של גורמים ממשלתיים ומסחריים להפחתת הרגולציה הקשורה ביישום חוקים המובילים לצמצום זיהום האוויר הקטלני והפחתת הפגיעה בסביבה, והטלת אחריות וקנסות או תשלומים שונים על הגופים המזהמים במשק. כעת, דוח שביצע המשרד מציג את תג המחיר הכלכלי הגבוה אותו משלמים אזרחי ישראל על פליטות וזיהום אוויר מכלל המקורות המזהמים בישראל. בפועל, המצב כנראה חמור אפילו יותר ממה שמראה הדוח.

מהחישוב שביצע המשרד בשיתוף אקוטריידרס, חברה לייעוץ וניהול פרויקטים בתחומי הסביבה והאנרגיה, עולה כי העלות החיצונית של פליטות המזהמים לאוויר מכלל המקורות בישראל בשנת 2018 עמדה על 31 מיליארד שקל. עלות חיצונית זו מורכבת מ-19.8 מיליארד שקל שמקורם בפליטת מזהמים המשפיעים על איכות האוויר ברמה המקומית וגורמים לתחלואה ותמותה בישראל, ומ-11.3 מיליארד שקל שמקורם בפליטת גזי חממה, להם חלק ניכר בהאצת משבר האקלים. בעבר, פורסמו אמנם הערכות של המשרד להגנת הסביבה באשר לעלויות הזיהום של המפעלים הגדולים בישראל ושל התחבורה היבשתית, אך הדוח הנוכחי מציג תמונה רחבה, הכוללת את כלל מקורות הפליטה.

אזרחי ישראל משלמים מחיר גבוה על ההתמהמהות הממשלתית 

מקור הפליטה הראשי מבחינת העלות החיצונית המוטלת על המשק הוא התחבורה לסוגיה - 38%. אחריה תחנות הכוח לייצור חשמל שהיוו 30%, ולאחריהן התעשייה עם 16%. מקורות נוספים הם ענפי הטיפול בפסולת ושפכים (10%), חקלאות (3%), וגזי קירור (דוגמת גז מזגנים) - 2%. באופן כללי, גזי החממה המאיצים את משבר האקלים מהווים 36% מהעלויות, אך מזהמים אחרים הפוגעים בבריאות האדם מהווים את רוב הרכב העלויות - 64%.

מהדוח של המשרד להגנת הסביבה עולה גם המחיר הגבוה אותו משלמים אזרחי ישראל על ההתמהמהות הממשלתית במעבר לאנרגיות מתחדשות, וכישלון משרד האנרגיה בהשגת יעדי ייצור החשמל באנרגיה המתחדשת לשנת 2020. לפי הדוח, מעבר לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בהיקף של 40% ב-2030 - יעד שהמשרד סבור כי ניתן ואף הכרחי להגיע אליו - יוביל לחיסכון של 4.5 מיליארד שקל בשנה בעלויות החיצוניות, מתוכם 3 מיליארד שקל בעלויות חיצוניות של גזי חממה. ואולם, היעד הממשלתי הנוכחי הינו 30%, כאשר בשנת 2020 עמד ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות על פחות מ-6%, למרות היעד הצנוע שהוצב לשנה זו: 10% בלבד.

מדוע מדובר בהערכות חשובות? למרות שפליטת מזהמים לאוויר גורמת לא רק לזיהום סביבתי אלא גם למוות ולתחלואה המכבידה על מערכת הבריאות. מקבלי החלטות בישראל נוטים להתעלם מהעלויות החיצוניות המבטאות ערך כספי של אובדן רווחה חברתית מפליטת מזהמים וממפגעי סביבה שונים. חישוב עלויות חיצוניות סביבתיות מאפשרת למקבלי החלטות להביא בחשבון את ערך הנזקים הללו בהחלטות מדיניות, ולקבל תמונה רחבה לגבי כלל העלויות הכרוכות בפעילות כלכלית בשווקים השונים, ובפעילות האדם בכלל. לקראת דיוני התקציב וחוק ההסדרים, לתג מחיר לזיהום ישנה חשיבות רבה, שכן לאור דרישתה של השרה להגנת הסביבה תמר זנדברג התחייבו המפלגות בהסכמים הקואליציוניים לקבוע מנגנון לתמחור פחמן, ועל כך אף הצהיר לאחרונה אביגדור ליברמן, שר האוצר.

הדוח המלא המתפרסם על ידי המשרד להגנת הסביבה עוסק בשנת 2018 - השנה האחרונה אשר בעניינה ישנם ממצאים מלאים. אך להערכת המשרד, מאז ועד היום פחתה העלות החיצונית במיליארד שקלים לכל היותר. בשנת 2019 פחתו הפליטות מייצור חשמל ומהתעשייה בשל צמצום השימוש בפחם ובמזוט ולפי ההערכות העלות החיצונית של הפליטות פחתה בכ-450 מיליון שקל, שהם כ-3% מעלות פליטות ייצור החשמל והתעשייה. המשרד מעריך כי הפחתה דומה התרחשה גם בשנת 2020, כך שבסך-הכול, לפי ההערכות, העלות החיצונית למשק מסתכמת בסוף 2020 בכ-30 מיליארד שקל.

הרכב החשמלי יעזור? בינתיים הוא תקוע

רכבים המונעים בדלקים מזהמים גורמים לזיהום אוויר משמעותי בערים, ולמוות מוקדם של אזרחים ממחלות הקשורות בזיהום אוויר. אך נכון לעכשיו, חדירת הרכב החשמלי לישראל מדשדשת, באין תשתיות הולמות ואין חינוך שוק או צעדים מספקים מצד המדינה. פחות מ-1% מהרכבים בישראל הם חשמליים, למרות יתרון הגודל של ישראל על פני מדינות אחרות, והתועלות הברורות במעבר לתחבורה חשמלית. על כך, מתח ביקורת אף מבקר המדינה בדוח שפורסם אשתקד. אך מדוח המשרד להגנת הסביבה דווקא עולה כי מעבר לכלי-רכב חשמליים בהיקף של 25% ב-2030 יחסוך למשק 970 מיליון שקל בשנה זו.

עוד לפי הדוח, צעדים של מעבר לתחבורה חשמלית הכוללת חיוב של כל אוטובוס עירוני חדש להיות ללא פליטת מזהמים החל מ-2025, חיוב כל רכב קל המיובא לישראל להיות מאופס פליטות החל מ-2030, רכש כלי-רכב חשמליים בממשלה והשקעה בתשתיות טעינה - יחסכו 970 מיליון שקלים בשנת (מתוכם כ-630 מיליון שקל בעלויות חיצוניות של פליטת גזי חממה), בסכום הולך ועולה בכל שנה. חישוב זה מתבסס על מעבר לרכבים חשמליים בהיקף של 25% ב-2030 (לעומת פחות מ-1% כיום) בעקבות יישום התוכנית.

שריפת דלקים פוסיליים, המחמירים באופן חסר תקדים את משבר האקלים וגורמים לתמותה מוקדמת כתוצאה ממחלות הקשורות בזיהום אוויר, אחראית ליותר מ-70% מהעלות החיצונית של הפליטות לאוויר בישראל. מהם המזהמים שפליטתם גורמת לעלויות הגבוהות ביותר? המזהם שפליטתו גורמת לעלות החיצונית הגבוהה ביותר הוא תחמוצות חנקן, שהיווה 36% מכלל העלות. זהו מזהם שנמדד בישראל בעיקר בסמוך למוקדי תחבורה וכבישים, ונפלט גם בפעילות תחנות כוח ומפעלים הכוללים הליך שריפת דלקים, ואף גז בישול ותנורי חימום.

אחריו פחמן דו-חמצני שהיווה 29% ולאחריהם חומר חלקיקי עדין מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ-2.5 מיקרומטר (PM 2.5) שהיווה 13%. חלקיקים אלו מסוגלים לחדור לדרכי הנשימה ולריאות, ולהסב נזק בריאותי. הם נפלטים משריפת דלקים מאובנים, כתוצאה מסופות אבק, בסמוך לכבישים ראשיים ומוקדי תחבורה, בנשימת עשן סיגריות ועוד. על-פי ארגון הבריאות העולמי, מבחינה בריאותית אין סף בטוח לחשיפה נשימתית לחלקיקים הקטנים, כאשר החלקיקים הקטנים יותר עלולים גם להכיל מתכות ולספוח תרכובות אורגניות מסרטנות

הגופים המזהמים מספקים את הנתונים

האם הנתונים המוצגים בדוח חושפים את המציאות כהווייתה ובמלואה? כלל לא בטוח. ראשית כל, דוח המשרד להגנת הסביבה מסתמך על חישובי מצאי של אגף איכות אוויר ושינוי אקלים, ודיווחי המפעלים המזהמים עצמם למפל"ס (מרשם הפליטות לסביבה). במילים אחרות, לגופים המזהמים עצמם ישנו חלק עיקרי במדידת הזיהום אשר פעילותם מייצרת.

שנית, הדוח אינו כולל כלל את נתוני אסדת הגז לוויתן, שהחלה להזרים גז בסוף דצמבר 2019. לפי ההערכות העדכניות בעולם, הפקת, הולכת וחלוקת הגז הטבעי כרוכה בפליטות מתאן גבוהות ממה שנהוג היה לחשוב עד היום. בישראל, לא נעשות מדידות מלאות בפועל של פליטות המתאן לאורך שרשרת הערך, אך דוח של ארגון אדם טבע ודין מצא כי השימוש בגז טבעי צפוי להגדיל את פליטות המתאן בישראל בשיעור שנתי של 8%. בדוח הנוכחי, משקל המתאן הינו נמוך. לפי המשרד להגנת הסביבה, התוספת של לוויתן לא גבוהה, שכן היא מתקזזת עם הפחתות גדולות שהתרחשו ב-2019.

שלישית, כפי שמציין המשרד להגנת הסביבה בעצמו, הדוח לא כולל את כלל מקורות הפליטה לאוויר - גם אם מדובר במקורות בעלי פוטנציאל משמעותי. כך למשל, פליטות מכלי טייס, פליטות מכלי רכב צה"ליים ללא מספר רישוי צהוב ופליטות מהדברה חקלאית. אך בולט בהיעדרו תחשיב של פליטות גזי חממה מכלי שייט - וזאת למרות דוחות של המשרד להגנת הסביבה עצמו, המצביעים על כך שהזיהום בנמלי ישראל גבוה מאוד, ולא נמדד כראוי. כך למשל, מחקר של המשרד להגנת הסביבה עצמו, מצא בשנת 2019 כי כלי השיט בנמלי חיפה ואשדוד מייצרים זיהום אוויר כבד כמו של תחנת כוח גדולה. מדובר, כאמור, בהיקף הזיהום גבוה יותר מהערכות קודמות שהיו ידועות בעניין.

האם הדוח משקף באופן מלא את הנזק הבריאותי הנגרם לאזרחים בשל פליטות מזהמים לאוויר? לא בטוח. התחשיב בדוח מתבסס על עלויות הנחלקות בין תמותה בטרם עת בחשיפה כרונית לזיהום, בעיקר ממחלות לב, כלי דם וריאה, תמותה בטרם עת בחשיפה אקוטית - בעיקר מאירועי כשל לבבי, ואחוזי תחלואה גבוהים יותר באוכלוסייה, בעיקר של מחלות אסתמה וריאה, אלרגיות ועוד. גם אם מדובר בפרקטיקות הנהוגות בעולם, שיטות המדידה מייצרות בסופו של דבר תמונה חלקית, הנשענת על הערכות מתונות.

לדברי ד"ר רענן רז, אפידמיולוג סביבתי, מבית הספר לבריאות הציבור של האוניברסיטה העברית והדסה, "למרות שזיהום אוויר פוגע כמעט בכל המערכות בגוף האדם, בסופו של דבר, בתחשיבים של עלויות חיצוניות מתבססים לרוב על הערכות שמרניות, שמגלמות תוצאי בריאות שניתן להוכיח מעל לכל ספק סביר בלבד. התוצאים שכן נלקחים בחשבון, אלו תוצאים שונים כמו מחלות לב או תמותה מוקדמת, הרלוונטיים בעיקר לגילאים מבוגרים. מחשבים כמה שנות חיים מתקצרות או נפגעות באיכותן, אבל יש הערכות חשובות שלא מתגלגלות לחישובי המדיניות.

"למשל, היום אנחנו מבינים שזיהום אוויר גורם גם לדמנציה, אבל ייקח זמן עד שממצאים ברורים אלו ייכנסו גם לחישובי העלויות. או דוגמה אחרת: קשה לנו כרגע להבין את המנגנונים ולהוכיח זאת מעל לכל ספק סביר, אבל רוב החוקרים בתחום משוכנעים שחשיפה מוגברת לזיהום אוויר מעלה את הסיכון למשקל לידה נמוך. זה לא מגולם בתחשיבים האלו, אך יש לכך עלויות גבוהות מאוד מכיוון שמשקל לידה נמוך הוא גורם סיכון למחלות אקוטיות וכרוניות רבות בהמשך החיים. אם החישובים היו מעט פחות שמרניים והיו מגלמים גם תוצאי הריון, לידה והתפתחות הילד, העלויות היו קופצות. גם בנושא שינויי האקלים, ייתכן מאוד שמדובר על הערכות חסר, מכיוון שקשה מאוד להעריך בשלב זה את השפעות שינוי האקלים על בריאות הציבור".

יתר על כן, עלות הפחמן בה משתמש המשרד לחישוב הנזקים, אף היא נמוכה מההערכות המתקדמות כיום, ולכן מדובר בהערכת חסר. במשרד להגנת הסביבה מתמחרים את העלות הכוללת של הפליטות לאוויר ונזקן הבריאותי ב-425 שקל לנפש, כאשר טווח העלויות באיחוד האירופי הוא 250-1000 שקלים לנפש. בתוך כך, ייתכן כי עלות פליטות גזי החממה, מצויה בהערכת חסר. מחברי הדוח השתמשו בתמחור פחמן דו-חמצני לפי עלות של 140 שקל לטון, ערך אשר נקבע בשנת 2018 בארה"ב, ולא מבטא את מחירי הפחמן העדכניים.

כבר אז, נמתחה ביקורת ערה על הפחתת מחירי הפחמן כך שאינם משקפים באופן מלא את הנזק הבריאותי והסביבתי אותו הם מסבים. ואכן, בחודש מרץ האחרון השתנו ההערכות בשדרה המקצועית של האדמיניסטרציה האמריקאית, ומחיר הפחמן עומד על 51 דולרים לטון (כ-163 שקל). יתר כך או כך, מדובר במחירי חסר: קרן המטבע ממליצה למדינות העשירות לתמחר בהדרגה פחמן ב-75 דולר לטון. כך, גם עולה מהמלצות בנק ישראל, הפועל עם המשרד להגנת הסביבה ומשרד האוצר ליצירת מנגנון לתמחור פחמן.

לבסוף, ראוי להזכיר כי למרות שהמשרד להגנת הסביבה מציג את תג המחיר הסביבתי-בריאותי של הזיהום בישראל, בסופו של דבר, הוא עצמו יכול להשפיע לטובה על הפחתת המזהמים - אך מתמהמה. עד היום, לא התקין המשרד תקנות לסעיף 31 בחוק אוויר נקי, לפיו יקבע היטל על פליטת מזהמים לסביבה, שיוטל על המפעלים המזהמים.

ההיטל נועד לשמש תמריץ לבעל ההיתר למציאת פתרונות לצמצום פליטת מזהמים לאוויר אשר ישפרו את איכות האוויר ימנעו את זיהום האוויר ויצמצמו אותו בסביבת מקור הפליטה ובכלל. עוד נועד ההיטל לממן שיקום נזקים שנגרמו מזיהום האוויר, זאת כאמצעי נוסף לצד החובה לקבל היתר פליטה וכתנאי לתוקפו של היתר פליטה. כלומר, לסעיף המדובר ישנו פוטנציאל לדחיפה כלכלית להפחתת זיהום, ולמניעת סיכון חיים עבור תושבים. בחודש ינואר, עתרה עמותת "צלול" לבג"צ בנושא, בכדי לחייב את המשרד לעשות זאת.