הרפורמה בחוק התכנון הבנייה, הידועה גם כתיקון 101, שאושרה בשנת 2014, ביקשה ליעל את פעילות ועדות מינהל התכנון, ובעיקר את פעילותן של הוועדות המחוזיות, כחלק מניסיון לפתרון משבר הדיור. המכשיר העיקרי שהציע התיקון הוא ביזור סמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. דוח מבקר המדינה, שמתפרסם היום (ד'), קובע שיישום התיקון לוקה בחסר.
הדוח קובע כי כמות התוכניות שהליך אישורן הכולל הסתיים בפרק זמן של עד שנה וחצי הוכפלה: לפני תיקון 101 רק 17% עמדו בפרק זמן זה, ואילו לאחר התיקון שיעורן עלה ל-34%.
כמו כן, שיעור התוכניות שהתעכבו בוועדות המחוזיות ירד בתקופה שלאחר הרפורמה. לפני התיקון כ-36% מהתוכניות אושרו בפרק זמן של יותר משלוש שנים, ואילו אחרי הרפורמה שיעור זה ירד ל-21%. מצד שני, מסתבר שבמחוז מרכז (מחדרה ועד גדרה, לא כולל האזור שבין הרצליה ועד בת ים) הליך אישור התוכניות נותר ארוך במיוחד - קרוב לפי 2 מברוב המחוזות.
הדוח בחן את פעולתן של הוועדות המחוזיות לבנייה ומצא כי באופן כללי, כ-25% מכלל התוכניות שמטופלות הן נקודתיות, כלומר עוסקות בשטח שגודלו קטן מדונם ועוד כ-50% בתוכניות ששטחן עד 5 דונם. על פניו, מדובר בבזבוז משאב זמן יקר, שכן הוועדה המחוזית אמורה לטפל בתוכניות בקנה מידה הרבה יותר גדול.
הוועדות המקומיות קיבלו סמכויות של מחוזיות
תיקון 101 קבע שעל מנת להפחית את העומס על הוועדות המחוזיות יקבלו רשויות עירוניות שהכינו תוכנית מתאר כוללנית, ועומדות בקריטריונים מסוימים של איכות, סמכויות של וועדה מחוזית.
המהלך היה אמור לזרז את הליך קידום ואישור התוכניות. הדוח קובע כי רק 17% מכלל הרשויות (22 מתוך 131) נמצאו ראויות להסמכה. מתוכן, רק לארבע - יקנעם עילית, רעננה, יבנה ותל אביב-יפו - יש סמכויות נרחבות. המסקנה היא שעדיין מוטל עומס רב על הוועדות המחוזיות.
כמו כן, הדוח קובע שרמתן המקצועית של מרבית הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה שטרם הוסמכו נמוכה והן נדרשות "לבצע שינוי מהותי בהתנהלותן כדי לעמוד בתנאים להסמכה וזאת בגלל רמה מקצועית לא נאותה או תפקוד לקוי בהיבט אחד לפחות שנבדק". בו זמנית, הביקורת על מינהל התכנון היא ש"החל ליישם את הרפורמה לתכנון ולבנייה בלי שנקבע יעד מספרי מוגדר למספר הוועדות המקומיות שיוסמכו בתקופה נתונה כוועדות עצמאיות לאחר שיעמדו בתנאים שנקבעו לכך".
בשורה התחתונה, הדוח מציע "כי מינהל התכנון יבחן בשיתוף הוועדות המקומיות דרכים לשיפור רמתן המקצועית ותפקודן כדי שאפשר יהיה להסמיך עוד ועדות. מהלך כזה יוכל למצות את התועלת שיש בריבוי ועדות מקומיות ולאפשר לוועדות המחוזיות להתמקד בתכנון ברובד המחוזי".
הליכי רישוי הבנייה, בכל הרמות, מסורבלים
להליכי רישוי הבנייה, כלומר הוצאת היתרים, יש חשיבות קריטית במימושו של הפרויקט, וזה בא לידי ביטוי בזמן שלוקח להוציאו לפועל, כמו גם בעלות ההקמה. ע"פ נתוני הבנק העולמי, הזמן הממוצע להוצאת היתר בישראל בשנת 2019 היה כ-200 יום. לעומת זאת, במדגם של מדינות אירופאיות, הדומות לישראל בהיבטים של גדול שטח וצפיפות, היה משך ההליך 122-156 ימים.
ניתוח נתוני מינהל התכנון מעלה שניתן להבחין בין משך הוצאת היתרים "רגילים", וכאלה שנדרשים בהקלות, כלומר, שינויים או חריגות מהתב"ע. משך הזמן להוציא היתר רגיל, בשנת 2019, היה כ-276 ימים. לעומת זאת, הוצאת היתר הכולל הקלות לקח 407 ימים.
מבדיקת מבקר המדינה עולה כי התמשכות ההליך הכולל היא תוצאה של ההליך הטכני של קליטת הבקשות, כמו גם של שלב בקרת התכנון. לעיתים מוגשים עררים על החלטות רשות הרישוי והוועדה המקומית, והליכים אלה תורמים להימשכות ההליכים.
עוד עניין, ולא פחות משמעותי, הוא שחלק ניכר מהבקשות מוגשות יותר מאשר פעם אחת. הסיבה היא שהחוק קובע כי הבקשות שלא יידונו במוסד התכנון בתוך 45 או 90 ימי עבודה, יידחו ללא דיון. ההגשה החוזרת של הבקשות להיתר האריכה את משך הזמן שנדרש להנפקת היתרים בשנת 2019 בכ-138 ימים בממוצע.
הדוח קובע כי מסלול הרישוי המקוון לוקה בבעיות רבות: "המערכת שפותחה אינה מותאמת באופן מלא לצרכים ואין לה ממשק מקוון עם מערכות המחשב של הוועדות המקומיות - דבר הגורם לעלויות מיותרות ולסיכונים הנובעים מרישום כפול של תהליכים. היעדר הממשק המקוון גם מקשה את קבלתה של תמונת מצב מהימנה על משך הזמן הנדרש לקבלת היתרי בנייה על פני השנים".
תמונת המצב העולה מהדוח היא של אנדרלמוסיה: "סמכויות הטיפול במתן אישורים שונים הנדרשים לשם מענה על בקשות למידע ולהיתר מבוזרות בין גורמים רבים, והדבר מעכב את מתן התשובות בעוד מועד. כמו כן, ריבוי הוועדות המקומיות גורם לעיתים לחוסר אחידות בין דרישות של ועדות מקומיות שונות. הדבר מסרבל את העבודה ופותח פתח לפרשנויות רבות ולעיתים אף לסתירות".
אין ניהול של נכסים שאינם בשימוש
אין מידע מדויק בנושא ואולם, ההערכה היא כי במדינת ישראל יש אלפי מבנים, מסחר, מלאכה, תעשייה, תפילה ומגורים, שאינם בשימוש. המשמעות של קיומם במרחב העירוני עצומה כי הם מהווים מפגע סביבתי, תברואתי, בטיחותי וחברתי.
על מנת ליצור תמריץ להשמשת מבנים אלו, כחלק מההתמודדות עם מצוקת הדיור, וכדי למנוע הפיכתם למטרד וסכנה לציבור, תוקנו פקודת העיריות וצווי המועצות המקומיות, ועודכנו הכללים להטלת ארנונה על נכס שנהרס או ניזוק במידה שאינו ראוי לשימוש, כך שנכסים אלו, שלפני התיקון היו פטורים מתשלום ארנונה, יחויבו בתשלום.
דוח המבקר מגלה שמשרד הפנים לא הנחה את המועצות האזוריות והמקומיות להיערך לגביית ארנונה על נכסים שאינם ראויים לשימוש בהתאם לתיקון לצווים, לא הוציא הנחיה מיוחדת לרואי החשבון החיצוניים לגבי הצורך לבחון את ההיערכות להפעלה המעשית של התיקון לצווים, ולא בדק אם הרשויות מוכנות להפעלת התיקון, ובפרט אם הן התארגנו לגביית ארנונה על נכסים שאינם ראויים לשימוש.
בנוסף, במקומות רבים אין מידע מסודר על מבנים לא ראויים לשימוש, אין הבחנה בין נכסים לא ראויים לשימוש הנמצאים על קרקע בניהול רשות מקרקעי ישראל ובין אלה הנמצאים על קרקע בבעלות אחרת. לסכום, הדוח מציע ש"משרד הפנים וכלל הרשויות יגבשו תוכנית רב-שנתית להפחתת מספר המבנים שאינם בשימוש הפועלים בתחומן".
ממינהל התכנון נמסר (בהתייחס רק לעניין ההיתרים): "מינהל התכנון הוביל בשנים האחרונות שורה של צעדים והשקיע משאבים רבים בשיפור הליכי הרישוי והפחתת הרגולציה בתחום. פעילות זו ממשיכה גם בימים אלה באמצעות קידום הליכי חקיקה נוספים שיתרמו לקיצור לוחות הזמנים ופישוט התהליכים.
מערכת רישוי זמין עברה לניהולו של מינהל התכנון בינואר 2019. מאז ועד היום בוצעו במערכת שורה של עדכונים ותהליכי שיפור שנועדו לסייע למגישי הבקשה ולעובדי הוועדות המקומיות, בהם: ממשק מול רשות מקרקעי ישראל, אפשרות להגשת בקשות במהלך כל שבוע העבודה ואפשרות מעקב אחר סטאטוס הבקשה שלא היו קיימים במערכת. בנוסף, מינהל התכנון פועל בימים אלה ליצירת ממשק שיסנכרן בין מערכות הניהול של הוועדות המקומיות למערכת רישוי זמין שיתרום גם הוא לקיצור התהליכים.
בנוגע לזמן הנדרש לקבלת היתר, הדו"ח מתייחס למכלול הזמנים שכולל גם תהליכים שלא קשורים למערכת רישוי זמין ומבוצעים על ידי גורמים נוספים בתהליך, ועמדת מינהל התכנון היא שיש לבטל את מסלול ההקלות שמאריך בצורה משמעותית את הליך הרישוי. המנהל פועל לטיוב התהליכים והקלה ברגולציה, אך יחד עם זאת, חשוב לציין כי ההחלטה בדבר היתר בנייה כזה או אחר מצויה בידי מהנדסי הוועדות המקומיות.
כחלק מהתהליכים שמקודמים ולאור העובדה שהמינהל מייחס חשיבות רבה לבטיחות ואיכות התכנון בענף הבנייה בישראל יחלו מכוני הבקרה לפעול באופן מחייב בתחילת החודש הבא. הפעילות תתבצע בשלב הראשון מול שורה של מבנים שהוגדרו מראש ובהמשך תתרחב למבנים נוספים, כאשר הגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנה, פיקוד העורף (הג"א) וכיבוי אש הינם חלק בלתי נפרד מתהליך הבדיקה והאישור
"באשר למשך זמן להכרעה ולאישור תוכניות, נציין כי תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה קבע שהכרעה בתוכנית בסמכות ועדה מחוזית תתקבל בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה. כיום למעלה מ- 70% מהתוכניות שהייתה בהן הכרעה עמדו בפרק זמן זה. כאשר הזמן הממוצע להכרעה בתוכנית בוועדה המחוזית ב-2020 היה 15.2 חודשים.
באשר לזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית בוועדה המחוזית, בשנים האחרונות ניכר שיפור עקבי בקיצור הזמן הממוצע לאישור תוכנית בוועדות המחוזיות. הזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית עומד על שנתיים - בעוד שבשנת 2015 משך זמן זה עמד על מעל ל-3 שנים.
בעניין הסמכת רשויות מקומיות, נדגיש כי קבלת הסמכה של רשות עצמאית, היא באחריות הרשות המקומית בלבד המחויבת לעמוד בתנאים ברורים שנקבעו בחוק".
תגובת משרד הפנים לביקורת המבקר בנושא המבנים הנטושים: "טיוטת הצווים פורסמה להערות הציבור ולא התקבלו כאלה מהרשויות המקומיות. הצווים פורסמו ב-05.07.2020 ונכנסו לתוקף ב-21.01.2021 וזאת במטרה לתת לרשויות זמן להתארגן ולהיערך בהתאם לתיקון הצווים. נציין עוד, כי תיקון הצווים נועד לצורך השוואת המצב הקיים בעיריות מזה מספר שנים ומשכך לא היה מקום וצורך בהוצאת הנחיות כלשהן בעקבות תיקון הצווים, כשם שמשרד הפנים לא מוציא הנחיות לרשויות על כל תיקון חקיקה שמתפרסם ברשומות.
הרשות המקומית הינה גוף סטטוטורי עצמאי אשר פועלת בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה ואינה כפופה לפרשנות המדינה לדברי חקיקה. עיקרון זה נסמך על החוק ועל פסיקה שמתייחסת לנושא. נבהיר כי הגדרת 'מהו נכס שאינו ראוי לשימוש' אינה בטיפול וסמכות משרד הפנים ופקודת העיריות אף מגבה את הנושא. משכך משרד הפנים אינו מוציא הנחיות בנוגע לפרשנות חקיקה זו או אחרת. הגורם המוסמך לתת פרשנות לסעיף הוא היועץ המשפטי של הרשות ועליה לפעול כאמור בהתאם לחוות דעתו".
ממינהל התכנון נמסר כי "הובלנו בשנים האחרונות שורה של צעדים והשקענו משאבים רבים בשיפור הליכי הרישוי והפחתת הרגולציה בתחום. פעילות זו ממשיכה גם בימים אלה באמצעות קידום הליכי חקיקה נוספים שיתרמו לקיצור לוחות הזמנים ופישוט התהליכים.
"מערכת רישוי זמין עברה לניהולו של מינהל התכנון בינואר 2019. מאז ועד היום בוצעו במערכת שורה של עדכונים ותהליכי שיפור שנועדו לסייע למגישי הבקשה ולעובדי הוועדות המקומיות, בהם: ממשק מול רשות מקרקעי ישראל, אפשרות להגשת בקשות במהלך כל שבוע העבודה ואפשרות מעקב אחר סטטוס הבקשה שלא היו קיימים במערכת. בנוסף, מינהל התכנון פועל בימים אלה ליצירת ממשק שיסנכרן בין מערכות הניהול של הוועדות המקומיות למערכת רישוי זמין שיתרום גם הוא לקיצור התהליכים.
"בנוגע לזמן הנדרש לקבלת היתר, הדוח מתייחס למכלול הזמנים שכולל גם תהליכים שלא קשורים למערכת רישוי זמין ומבוצעים על ידי גורמים נוספים בתהליך, ועמדת מינהל התכנון היא שיש לבטל את מסלול ההקלות שמאריך בצורה משמעותית את הליך הרישוי. המנהל פועל לטיוב התהליכים והקלה ברגולציה, אך יחד עם זאת, חשוב לציין כי ההחלטה בדבר היתר בנייה כזה או אחר מצויה בידי מהנדסי הוועדות המקומיות.
"כחלק מהתהליכים שמקודמים ולאור העובדה שהמינהל מייחס חשיבות רבה לבטיחות ואיכות התכנון בענף הבנייה בישראל יחלו מכוני הבקרה לפעול באופן מחייב בתחילת החודש הבא. הפעילות תתבצע בשלב הראשון מול שורה של מבנים שהוגדרו מראש ובהמשך תתרחב למבנים נוספים, כאשר הגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנה, פיקוד העורף (הג"א) וכיבוי אש הינם חלק בלתי נפרד מתהליך הבדיקה והאישור.
"באשר למשך זמן להכרעה ולאישור תוכניות, נציין כי תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה קבע שהכרעה בתוכנית בסמכות ועדה מחוזית תתקבל בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה. כיום למעלה מ-70% מהתוכניות שהייתה בהן הכרעה עמדו בפרק זמן זה. כאשר הזמן הממוצע להכרעה בתוכנית בוועדה המחוזית ב-2020 היה 15.2 חודשים.
"באשר לזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית בוועדה המחוזית, בשנים האחרונות ניכר שיפור עקבי בקיצור הזמן הממוצע לאישור תוכנית בוועדות המחוזיות. הזמן הכולל הממוצע לאישור תוכנית עומד על שנתיים - בעוד שבשנת 2015 משך זמן זה עמד על מעל ל-3 שנים.
"בעניין הסמכת רשויות מקומיות, נדגיש כי קבלת הסמכה של רשות עצמאית, היא באחריות הרשות המקומית בלבד המחויבת לעמוד בתנאים ברורים שנקבעו בחוק".
כתבות
ני"ע
