בית המשפט העליון: פרשנות הרגולטור להנחיותיו איננה מחייבת את בית המשפט

בית המשפט העליון, בהרכב מורחב של 7 שופטים, הפך פסק דין קודם של בית המשפט העליון בנוגע למשקל שיש לתת לפרשנות המאסדר ביחס להנחיות אשר יצאו תחת ידו. בעוד שפסק הדין של בית המשפט העליון קבע מלכתחילה כי יש לאמץ כלל המעניק מעמד מיוחד לפרשנותה של רשות מינהלית מאסדרת ביחס להנחיותיה, ובלבד שמדובר בפרשנות סבירה.

את פסק הדין כתבה השופטת יעל וילנר, אליה הצטרפו השופט דוד מינץ והשופט אורי שהם, שבינתיים פרש מבית המשפט העליון לאחר הגיעו לגיל 70. נגד פסק הדין הוגשה בקשה לדיון נוסף, והמשנה היוצא לנשיאת העליון השופט חנן מלצר קיבל את הבקשה והורה על קיום דיון נוסף בהרכב מורחב של 7 שופטים.

השופט מלצר עצמו כתב את חוות-הדעת של עמדת הרוב, אליו הצטרפו השופטים ניל הנדל, עוזי פוגלמן ודפנה ברק-ארז. על-פי עמדתו, יש לפרש את הנחיותיהן של רשויות מינהליות, ובכלל זה רשויות מינהליות מאסדרות, בהתאם לכללי הפרשנות הרגילים, שבמסגרתם ההכרעה הפרשנית הסופית מסורה בידי בית המשפט.

בתוך כך, נקבע כי כפי שדברי הסבר להצעות חוק לא נהנים ממעמד בכורה פרשני, כך גם ובבחינת מקל וחומר - עמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו לא צריכה לקבל מעמד מועדף. בהקשר זה, הודגש במיוחד החשש מפני תופעת "השבי הרגולטורי", דהיינו ההשפעה היתירה שעלולה להיות לגורמים המפוקחים על הרשות המפקחת עליהם. מעבר לכך צוינה ההקפדה הנדרשת על עיקרון הפרדת הרשויות שמותירה בידי בית המשפט את התפקיד להכריע בסכסוכים ולעסוק בפרשנות.

בנוסף, אוזכרה העובדה כי דברי הסבר להצעות חוק הם פומביים, וניתנים מראש, ואילו עמדתו הפרשנית של המאסדר ניתנת רק בדיעבד, כאשר הוא מושפע מהתרחשויות שאירעו לאחר שהוציא את הנחיותיו. בהקשר זה, מטבע הדברים גישתו מושפעת גם משיקולי מוניטין שלו עצמו, הנובעים מפעילותו, או מרצונו להימנע מביקורת ולהצדיק עצמו לגבי השלמה שלו עם התנהלות המפוקחים.

דעת הרוב הבהירה עוד כי מומחיותו וניסיונו של המאסדר הם שיקולים רלוונטיים, אשר יש לתת להם משקל ראוי במלאכת הפרשנות, אולם אין בהם כדי להקנות לעמדתו הפרשנית של המאסדר מעמד מועדף בהליך הפרשני, שכן המומחיות בעניינים של פרשנות נתונה בידי בית המשפט. בנוסף, נקבע כי אין טעם לחרוג מההלכה הפסוקה הקיימת ביחס למעמד הפרשני הניתן לעמדה של כל רשות מינהלית, ביחס להסדר חקיקתי שעל ביצועו היא אמונה.

השופטת יעל וילנר כתבה את חוות-דעת המיעוט, אליה הצטרפו השופטים נעם סולברג ודוד מינץ. לעמדתה, המשקל שיינתן לעמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו יהיה רב יותר. זאת, משום שפרשנות המאסדר את הנחיותיו משקפת, ככלל, הן את כוונת יוצר הנורמה, והן את מומחיותו של המאסדר, מקצועיותו, ואת האופן שבו הוא נוהג ואוכף את הנורמה. פרשנותו זו אף יוצרת הסתמכות בקרב הציבור. לפיכך, לשיטת השופטת וילנר, במקרה שבו מובאת בפני השופט-הפרשן עמדתו הפרשנית של המאסדר, הרי שעליו להתחשב בשני העקרונות הפרשניים המוכרים בשיטתנו המשפטית, על ההיגיון העומד בבסיסם, שלפיהם: ככל שכוונת יוצר הנורמה ברורה ועולה בקנה אחד עם לשון הנורמה, יש לייחס לה משקל רב יותר בעת פרשנותה; וככל שעמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית, אפשרית וסבירה, נשענת על מקצועיותה, ויוצרת הסתמכות בקרב הציבור - כך נייחס לה משקל רב יותר.

השופטת וילנר התייחסה לחשש של השופט מלצר מפני "השבי הרגולטורי". לדבריה, חזקת תקינות המינהל, שהיא אחת החזקות המושרשות בשיטתנו המשפטית, והיא זו המנחה אותנו כנקודת המוצא בכל הליך מינהלי, עומדת אף למאסדר המפרש את הנחיותיו, וכי לא נמצאה כל הצדקה לערוך הבחנה לעניין החלת חזקה זו בין המקרה הנדון, שבגדרו נדונה פרשנותה של רשות מינהלית (המאסדר) את הנחיותיה, לבין כל מקרה אחר שבו נדונות פעולות מינהליות של הרשות.

גם הגנת "זוטי הדברים" בתובענות ייצוגיות עלתה בדיון

שאלה נוספת שעמדה לדיון היא הגנת "זוטי הדברים" בתובענות ייצוגיות. השופט מלצר כתב כי קיים קושי להחילו במסגרת המאטריה המיוחדת של דיני תובענות ייצוגיות, שכן יישומו בדיני התובענות הייצוגיות עלול ליצור סתירה לתכליות העיקריות של התובענה הייצוגית: להעניק סעד לפרט במקרים בהם הנזק שנגרם לו הוא נמוך יחסית, באופן שלא היה מתמרץ אותו לתבוע לבד בגינו, וכן כדי לקדם את אכיפת הדין ואת ההרתעה מפני הפרתו. במצבים אלה התכליות האמורות גוברות על מה שעומד מאחורי עיקרון "זוטי הדברים" בתובענות רגילות.

השופטת דפנה ברק-ארז כי המחלוקת שהתגלעה היא יותר תפיסתית ומושגית, מאחר שהכול גורסים שבהקשרן של תובענות ייצוגיות יש להתחשב בשיקול זה במתכונת זהירה ומצומצמת. עם זאת, היא ציינה כי אכן יש עדיפות לבחינת השאלה במסגרת הכלים של דיני התובענות הייצוגיות, ובראשם השאלה האם התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת ליישוב המחלוקת.

השופטת וילנר שעמדתה כאמור נדחתה טענה כי ההלכה שנקבעה בעניין זה בעבר היא ברורה, ולפיה הגנת "זוטי הדברים" חלה אף בתובענות ייצוגיות, מבלי שנעשתה הבחנה לעניין זה בין תביעות בגין נזק ממוני לבין תביעות בגין נזק לא ממוני. אשר על כן, סברה השופטת וילנר, כי ההלכה הקיימת בנדון מאזנת כראוי בין התכליות של הגנת "זוטי הדברים" לבין תכליותיה של התביעה הייצוגית. אל השופטת וילנר הצטרפו גם בעניין זה השופטים סולברג ומינץ.