ההכנסות מגז לא מגרדות את הציפיות. הפעלת קרן העושר תידחה. שוב

"קרן העושר", שאמורה לצבור בשנים הקרובות מאות מיליארדי שקלים המיועדים לרווחת אזרחי המדינה ממיסוי רווחי היתר של מאגרי הגז, תחל לפעול רק בשנת 2022, ולא במהלך 2021 כפי שתוכנן.

זאת, היות וגביית המס מרווחי היתר ממאגרי הגז טרם הגיעה לרף הנדרש להפעלת הקרן  - מיליארד שקל. עד כה גבתה רשות המסים היטלים בסך 741 מיליון שקל בלבד. ברשות המסים צופים כי הגבייה תחצה את רף המיליארד עד סוף השנה, אך הפעלתה של הקרן תתאפשר רק בשנת 2022.

מדובר בדחייה נוספת מהמועד המקורי להפעלת "קרן העושר", שנקבע לשנת 2018 ונדחה מספר פעמים, בין היתר בשל הכנסות נמוכות מהצפוי מחלק מהמאגרים בשנים קודמות.

קרן העושר של אזרחי ישראל אמורה לצבור את כל ההכנסות שיגיעו לקופת המדינה ממס רווחי היתר המוטל על מאגרי גז מאז 2011 (ששינסקי 1), וההכנסות ממס רווחי היתר המוטל על מפיקי אוצרות טבע מ-2015, בהם אשלג, ברום, מגנזיום ופוספט (ששינסקי 2).

486 מיליון שקל מ-2011 עד 2020

רשות המסים מפרסמת היום (ב') לראשונה באופן רשמי את נתוני גביית ההיטלים לפי חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע ואת תחזית גביית ההיטלים בשנים הבאות. מהנתונים עולה, כי מ-2011 ועד 2020 נגבה סך של 486 מיליון שקל ממאגרי הגז, ובמחצית השנה הראשונה של 2021 נגבה סך של 255 מיליון שקל נוספים.

חוק ההיטלים קובע את אופן חישוב סכומי ההיטלים בגין רווחים ממשאבי טבע (נפט, גז ומשאבי טבע אחרים) אותם גובה רשות המסים. ההיטלים מוטלים בנוסף למס הכנסה ומס חברות הנגבים על ידי רשות המסים, מתמלוגים על נפט וגז הנגבים על ידי משרד האנרגיה, ולתמלוגים על משאבי טבע אחרים הנגבים על ידי החשב הכללי באוצר.

לפי חוק, הכנסות המדינה מהיטלים ינוהלו בהתאם להוראות חוק הקרן לאזרחי ישראל, ובנפרד מהכנסות המדינה ממסים.

ב-2014 נחקק חוק קרן לאזרחי ישראל שעוסק בהקמת קרן לניהול הכספים שיתקבלו מגביית ההיטלים לפי חוק ההיטלים (חוק "קרן העושר") במסגרתו נקבע, כי על הקרן לנהל את הכנסות המדינה מההיטלים, בראיה כלכלית ארוכת טווח על מנת למקסם אותן ולאפשר את המשך קיומה של הקרן לדורות הבאים.

לפי חוק "קרן העושר" יכולה הקרן להתחיל לפעול מרגע שבקופתה יצטברו מיליארד שקל. בחלוף שנה ממועד זה רשאית הקרן לחלק בכל שנה סכום של עד 3.5% מסך הכנסותיה למטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות, בהתאם להצעות שתגיש לה הממשלה ובכפוף לאישור מוסדות הקרן ובראשם המועצה .

בשלב קבלת המקדמות של ההיטלים, ההכנסות עדיין אינן חלוּטוֹת (וודאיות). רק לאחר הגשת הדוחות השנתיים של מיזמי הנפט והגז ושל בעלי הזכות לניצול משאבי טבע נקבעת חבות ההיטל הוודאית לשנת המס.

מנתוני רשות המסים עולה, כי עד ל-30 ביוני השנה עמדו ההיטלים החלוטים (לאחר קבלת דוחות היטל שנתיים או לאחר שומה סופית) על סך של 441 מיליון שקל.

כלכלני רשות המסים מעריכים כי סך גביית ההיטלים המצטברים על בסיס מזומן יגיע כבר השנה למיליארד שקל אך הקרן צפויה להיפתח במהלך 2022, לאחר קבלת דוחות ההיטל וקביעת שומות סופיות.

ירידה בתחזיות 

עוד מעריכים כלכלני רשות המסים, כי סך כל ההכנסות הנומינליות מהיטל רווחי נפט וגז (ללא היטל רווחי יתר על משאבי טבע אחרים) בין השנים 2021 ל-2064 יסתכמו ב-44 עד 53 מיליארד דולר בלבד.

מדובר בירידה ביחס לתחזיות קודמות של רשות המסים אשר לפני שנה בלבד, במהלך דיון בוועדה המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט העריכה כי הכנסות המדינה מהמאגרים השונים לאורך שנות הפקת הגז יסתכמו בכ-59 מיליארד דולר. 

ברשות המסים תולים את הפערים בתחזיות האחרונות שפורסמו על ידי תאגידי הנפט בהם נחזתה ירידה במחירי המכירה של הגז בהשוואה לתחזיות שפורסמו על ידם לפני כשנה וכן בצפי להמשך ירידת מחירי המכירה של הגז בטווח הזמן הקצר עד הבינוני אף מעבר לתחזיות תאגידי הנפט (זאת, לאחר התייעצות עם כלכלני משרד האנרגיה).

לאור זאת, מסבירים ברשות, בוצעה הפחתה נוספת במחירי המכירה שבתחזית המינימום ביחס לתחזיות של תאגידי הנפט.

ואולם, נדמה שניתן היה להעריך את ההכנסות הריאליות יותר מהכנסות מאגרי הגז בשלבים מוקדמים יותר. כבר במהלך הדיון שהתקיים בכנסת בשנה שעברה על הגבייה הצפויה לקרן העושר, הוצגו הערכות של גופים שונים שלימדו כי התחזיות האופטימיות של רשות המסים רחוקות מהמציאות והעמידו את ההכנסות הצפויות בעשור הקרוב על סך של 10 מיליארד שקל בלבד.

כעת גם רשות המסים מתיישרת לתחזיות הללו כאשר מהתחזית המעודכנת שלה עולה כי הקרן צפויה לצבור כ-10.3 מיליארד עד שנת 2030 בתרחיש חיובי, וכ-8 מיליארד שקל בלבד בתרחיש גבייה שמרני, באם הכנסות המאגרים יהיו נמוכות.

על פי ההערכות החדשות, עד סוף שנת 2021 צפויה רשות המסים לגבות היטלים בסך כולל של 280 מיליון שקל, בשנת 2023 ייגבו בין 350 ל-450 מיליון שקל וב-2026 צפויה הגבייה השנתית לעבור את רף המיליארד שקל לשנה ולנוע בין 1.18 מיליארד שקל ל-1.5 מיליארד שקל. על פי התחזית של רשות המסים, בשנת 2029 צפויה הגבייה להגיע לכ-2 מיליארד שקל בשנה בתרחיש גבייה מקסימלי.

חוסר הוודאות סביב כמויות הגז שימכרו

הרעיון של הקמת קרן עושר עלה בעקבות עבודתה של ועדת ששינסקי, שהוקמה על ידי שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ ב-2010, בעקבות גילוי מאגר הגז תמר. הוועדה המליצה על היטל מיוחד בגובה 20% עד 50% על רווחי היתר שמופקים ממכירת גז. ההיטל המיוחד מצטרף לתמלוגים בשיעור 12.5% (ברוטו) ומס חברות שמשלמים מפיקי הגז בישראל.

אך בזמן ששני המסים האחרים מועברים לקופת המדינה ככל מס, הוחלט כי ההכנסות מהיטל רווחי היתר יועברו לקרן עושר ריבונית. המודל שעמד לנגד עיני המחוקקים היה קרן הפנסיה של נורווגיה, שצברה עד היום כטריליון דולר מתקבולי המס על הרווחים משדות הנפט בים הצפוני .

נגיד בנק ישראל לשעבכ פרופ’ סטנלי פישר, שהיה מהתומכים העיקריים בהקמת קרן העושר, הסביר כי היא תשרת שלוש מטרות חשובות - מניעת התחזקות יתר של השקל; תשמש כרית ביטחון למדינת ישראל לעת חירום; תפעל מתוך שיקולי צדק בין דורי, כדי שגם הדורות הבאים יוכלו ליהנות מפירות תגליות הגז .

במסגרת הופעה בפני ועדת המדע והטכנולוגיה שאישרה את החוק, העריך פישר כי בין השנים 2018 עד 2037 יצטברו בקרן 72 מיליארד דולר (כ-252 מיליארד שקל). האומדן של בנק ישראל התבסס על ההערכה כי מחירי הגז ינועו בין 4.5 ל-6.7 דולר ליחידת חום, כך גילתה נגידת בנק ישראל לשעבר ד"ר קרנית פלוג בהופעה בפני ועדת הכלכלה בדצמבר 2015.

אולם, באותה שנה הציג ד"ר עדי ברנדר מחטיבת המחקר של בנק ישראל תרחיש אחר ולפיו יגיעו ההכנסות לקרן ל-133 מיליארד שקל עד 2040.

מאחורי הפערים הגדולים בתחזיות עומד חוסר ודאות הולך וגובר סביב כמויות הגז שנמכרו ויימכרו בשנים הקרובות, ועוד יותר מכך - מחירי הגז, שירדו בקצב מהיר. התחרות הגוברת במשק הגז, החולשה במחירי הגז הנוזלי העולמי וההתנגדות ההולכת וגוברת בישראל ובעולם להמשך השימוש בגז משיקולים סביבתיים - כל אלה מעמידים בספק גם את התרחישים הזהירים.

בנק ישראל כבר השקיע מיליוני שקלים

למרות העיכובים בהקמת "קרן העושר", והעובדה שהתפקידים הבכירים בקרן לא אוישו, בנק ישראל כבר הוציא בשנים האחרונות מיליוני שקלים על ההיערכות להקמת הקרן. בין הפעולות שהבנק ביצע במסגרת זו היו מגעים להסכמים מול גופים פיננסיים בינלאומיים שאמורים לשמש כנאמנים וכמנהלי השקעות של הקרן.

בנוסף, מחלקת הניהול של בנק ישראל ביצעה "פעולות להטמעת המערך החשבונאי לניהול ספר הקרן" והוכנה טיוטת הסכם לניהול חשבון הקרן בבנק ישראל, אולם עדיין לא הוקמה בבנק ישראל המחלקה הייעודית שאמורה לעסוק בניהול נכסי הקרן.

על פי חוק "קרן העושר", מוסדות הקרן, המועצה ו-וועדת ההשקעות, יתוו את מדיניות ההשקעה של כספי הקרן לטובת הציבור. במוסדות הקרן יהיו חברים נציגים מהממשלה (שר האוצר יהיה יו"ר המועצה), מבנק ישראל ומהציבור. את נכסי הקרן תנהל מחלקה שתוקם לשם כך בבנק ישראל.

הבנק נערך, על פי המדיניות שתותווה, להשקעת התזרים הראשון הצפוי להתקבל מהקרן - מיליארד שקל. ההיערכות כרוכה בבניית התשתיות העסקית, התאגידית, המשפטית, החשבונאית והטכנולוגית לניהול נכסי הקרן.

עוד בהתאם לחוק הוקמה ועדה לאיתור מועמדים לכהונה כחברים מקרב הציבור למועצת הקרן ולוועדת ההשקעות של הקרן. בראש ועדת האיתור עומד שופט בית המשפט המחוזי בדימוס ישעיהו שנלר, ובהשתתפות מנכ"ל משרד רה"מ, מנכ"ל משרד האוצר, המשנה לנגיד בנק ישראל, אנדרו אביר, ונציג האקדמיה, פרופ' אודי ניסן.

תמריץ למשוך מחלוקות במשך שנים 

בעקבות פיזור הכנסת הקודמת הוקפאו הליכי חקיקה שהיו בשלבי אישור, וביניהם התיקון, שאושר בקריאה ראשונה בכנסת בחודש מרץ האחרון, לחוק מיסוי רווחים ממשאבי הטבע, כך שחברות לא יוכלו לדחות את תשלום המס בגין רווחיהם ממשאבי טבע ללא הגבלה.
השבוע אישרה וועדת שרים לחקיקה "החלת דין רציפות", שאמור לסייע לזירוז הפעלת ״קרן העושר" - שכאמור תוכל לפעול רק בהצטברות של מיליארד שקל בחשבונה.

חלק משמעותי מהעיכוב בתחילת פעילות קרן העושר מקורו במנגנון הגביה של הקרן כיום. במקרה של מחלוקות, החברות לא חייבות להפקיד מאומה בקרן, וכך נוצר תמריץ למשוך מחלוקות במשך שנים מול רשות המיסים בסכומים של מאות מיליוני שקלים.
לחברות הנישומות אינטרס ברור לדחוק את הקץ והמנגנון הקיים כיום ביחס לתשלומי המס למעשה מקים תמריץ שלילי להפקיד את הכסף, ותמריץ חיובי לחברות לערער ולהשיג על השומות עד אינסוף.

התיקון המוצע לחוק מייעל את הליך גביית ההיטל ופותר את בעיית התמריץ החיובי שנוצר לחברות, להשיג ולערער על גובה השומה ובכך לדחות את מועד העברת התשלום במשך שנים. על פי המוצע, הגשת ערעור לבית המשפט על שומת ההיטל לא תדחה את מועד החיוב בתשלום. בנוסף, במסגרת התיקון יינתנו לרשות המסים כלי אכיפה העומדים לרשותה באכיפת פקודת מס הכנסה, לרבות קנס גירעון, במקרים בהם חברה נישומה השתמטה מתשלום מס ברשלנות או במזיד וכן התעלמות מעסקאות מלאכותיות שבוצעו לצורך התחמקות תשלום מס.

התיקון עדיין אמור לעבור בוועדת הכספים, וכן להגיע לקריאה שניה ושלישית בכנסת - לפני שניתן יהיה ליישם אותו ולגבות כספים מהר יותר מכיל והחברות הנוספות.