"צריך פשוט לפרק חברות גדולות מדי": הפרופ' מאוני' ייל שבטוחה שהדמוקרטיה בארה"ב בסכנה

"קפיטליזם בלי תחרות זה לא קפיטליזם - זה ניצול", כך הצהיר נשיא ארה"ב ג'ון ביידן בשבוע שעבר, וכיוון אל דפי ההיסטוריה. הוא אמר את הדברים בטקס חתימה על צו נשיאותי גדוש ביוזמות, והמסר שלו ברור: הממשל האמריקאי יוצא למאבק במונופולים ובריכוזיות.

זה אף יותר מזה: כפי שביידן הבהיר, מדובר בשינוי כיוון דרמטי, אחרי 40 שנים של ניסוי כושל. "נתנו לתאגידים ענקיים לצבור יותר ויותר כוח, ומה קיבלנו? פחות צמיחה, היחלשות בהשקעות, עסקים קטנים מועטים יותר. ויותר מדי אמריקאים שמרגישים שהם נותרו מאחור", קרא ביידן.

עוד צריך לראות לאן היוזמות של הנשיא יובילו בפועל. אבל ברור שביידן, מבחינתו, רוצה ולתפוס מקום ליד נשיאים מהוללים כמו טדי רוזוולט ואחיינו פרנקלין רוזוולט, שיצאו למאבק במונופולים בתחילת המאה שעברה ובימי השפל הגדול.

"מנקודת המבט של הדמוקרטיה, יש לנו מצב חירום בארצות הברית", מסבירה פיונה סקוט מורטון, פרופ' לכלכלה בבית הספר למנהל עסקים של אוניברסיטת ייל, ומי שנחשבת לאחת המומחיות הבולטות בארה"ב לתחום ההגבלים העסקיים.

לא מדובר בהתמחות תיאורטית בלבד: פרופ' סקוט מורטון נדרשה להתמודד עם נושאים אלו גם באופן מעשי, כאשר כיהנה ככלכלנית הראשית בחטיבת ההגבלים העסקיים במשרד המשפטים האמריקאי, בתקופת כהונתו של הנשיא אובמה (בשנים 2011־2012).

 ביידן חותם בשבוע שעבר על הצו הנשיאותי לצמצום המונופולים / צילום: Associated Press, Evan Vucci

מדוע מצב חירום?
"הדמוקרטיה שלנו לא עובדת מאוד טוב כרגע, וחלק מהסיבה לכך היא כוח השוק במדיה החברתית. יש חברות כמו פייסבוק ויוטיוב שצרכנים לא יכולים לעזוב בגלל כוח השוק שלהן, ובגלל שהצרכנים לא יכולים לעזוב, החברות יכולות להציע להם איכות גרועה יותר, בלי לסבול השלכות מהשוק. איכות גרועה יותר משמעותה לתת לאלגוריתם שלך להציף דברים שגורמים זעם לאנשים. כשאתה רוצה שמישהו יישאר באתר עוד שתי דקות, כדי שתוכל להראות להם עוד מודעה, הזעם ממש משתלם. התוצאה היא שיש לנו תעשיית מדיה חברתית שבנויה על להפוך אנשים לנסערים וכועסים, וזה לדעתי מצב חירום לדמוקרטיה.

"לגבי כל השאר, כמו פרסומות לנעלי ריצה או קניות אונליין, לא היית אומרת שאני דואגת שהדמוקרטיה תתפרק מחר. כן הייתי אומרת שאין לנו כרגע זמן לפעול באפיקי ההגבלים העסקיים הרגילים, כמו שהיינו עושים בעבר, כלומר, לשנות את החוק או למנות שופטים אחרים, לחכות עשרים שנה, ולראות איך זה עובד. אין לנו את הזמן לעשות את זה. אנחנו צריכים להעביר חוקים שיטילו רגולציה על החברות שהצליחו להתחמק מבקרה של ההגבלים העסקיים, ולתכנן אותה בזהירות כך שהיא תשיג את המטרות שאנחנו רוצים - ובמקביל לעדכן את חוקי ההגבלים העסקיים כך שלא ניצור את אותה בעייה בעתיד".

בשנים האחרונות, סקוט מורטון הפכה למבקרת בולטת ומצוטטת של ענקיות הטכנולוגיה האמריקאיות. המגזין "ניו ריפבליק" אף הקדיש לה בשנה שעברה כתבת פרופיל שכותרתה "הרדיקליזציה של פיונה סקוט מורטון".

בחודש שעבר השתתפה סקוט מורטון בכנס שעסק בקידום התחרות בעידן הדיגיטלי, אותו ערכה רשות התחרות, בשיתוף אוניברסיטת תל אביב ואוניברסיטת חיפה, ובהשתתפות שורת מומחים בינלאומיים. עכשיו, בראיון לגלובס, סקוט מורטון מסבירה למה "הסוסים כבר ברחו מן האורווה", מה המחיר האמיתי של עליית המונופולים הטכנולוגיים הגדולים, ומדוע היא משוכנעת שבנוסף לאכיפה ושינוי של חוקי ההגבלים העסקיים, דרושים גם צעדים יותר מרחיקי לכת.

אמרת שאין זמן לפעול בכלים הרגילים של הגבלים עסקיים. למה?
"כי כאשר יש לך מונופול מבוצר, לא רק שהוא מנצל את כוח השוק שלו עכשיו, אלא שהוא גם נוטה לנסות לשלוט בכיוון התקדמות הטכנולוגיה. אחרי שפירקנו את AT&T (ב־1984, א"פ), קיבלנו תחרות בתחום המכשירים. למה החלוקה הזאת הובילה? לחברות כמו IBM.

"IBM רצתה לשלוט בכיוון התקדמות התוכנה, וכשעצרנו אותה מלעשות את זה קיבלנו את מיקרוסופט. מיקרוסופט רצתה לשלוט באינטרנט, וכשעצרנו אותה מלעשות את זה קיבלנו את גוגל. עכשיו גוגל רוצה לשלוט באינטרנט של הדברים, למשל, ולשים את מערכת ההפעלה אנדרואיד בכל המכשירים: מהמקרר שלך, דרך חיישני כביש, הרכב שלך, מונה המים שלך ועד לטלוויזיה שלך. בגלל שפספסנו את ההזדמנות לשלוט בגוגל ב־2013, אנחנו רואים עכשיו את המונופולים הקיימים מחליטים על הגל הבא של הטכנולוגיה, והמקרו כלכלנים הראה לנו ששינוי טכנולוגי הוא מה שיוצר הכי הרבה רווחה לצרכן".

למה הכוונה?
"ירידה במחירים, למשל, היא דבר טוב. זה עוזר לצרכנים. אבל השינויים הגדולים שבאמת עזרו לצרכנים היו דברים כמו הטרנזיסטור, הנורה החשמלית, ועוד המצאות. מאוד חשוב שתהליך ההמצאה יהיה תחרותי, שמגרש המשחקים להמצאה יהיה מאוזן, ושהתמריצים להמצאה יהיו גבוהים. כל הדברים האלה מפסיקים לעבוד ברגע שיש לך מונופוליסט שחולש על המגזר הממציא".

כלומר, זה לא רק שהיו יכולים להיות לנו מוצרים זולים יותר, אלא גם חדשנות יותר מהירה, מוצרים שאנחנו לא מקבלים?
"זה לא רק חדשנות יותר מהירה, אלא חדשנות אחרת. נניח שהייתי מיקרוסופט, ואני שולטת על תחום המחשבים הנייחים. אם היינו נותנים למיקרוסופט להחליט איך אנחנו משתמשים באינטרנט, היינו ניגשים לרשת באמצעות מחשבים נייחים. מה היה קורה למכשירים הניידים? אני לא יודעת. אבל יש סיכוי שזה היה לוקח עוד הרבה שנים. כשחושבים כמה זה שימושי שאנחנו יכולים לגשת לרשת מהטלפון הנייד, מבינים שזו הייתה עשויה להיות עלות אדירה".

חוקי הרגולציה לא מספיקים

כשאת אומרת שכרגע אנחנו צריכים לא רק אכיפת חוקי הגבלים עסקיים, אלא גם רגולציה, למה הכוונה?
"חוקי ההגבלים העסקיים הם די כלליים, ואוסרים התנהלות לא תחרותית בכל המגזרים. אם אני החברה הדומיננטית במגזר מסוים, אסור לי למחוץ שחקנים חדשים באמצעות אקט שלילי כלשהו. בוא ניקח את הדוגמה של פייסבוק, שקנתה את אינסטגרם, כך שעכשיו אינסטגרם לא מתחרה בה. אנחנו החלטנו שזה הפריע לתחרות, ותבענו אותם תחת חוקי ההגבלים העסקיים, לאחר מעשה" (הליך שספג מכה בשבוע שעבר אחרי שבית המשפט פדרלי בארה"ב דחה על הסף שתי תביעות, שאולי יוגשו מחדש, א"פ).

אם תביעות כאלה מתקבלות, מסבירה מורטון, הסעד המשפטי שאפשר לקבל בארה"ב יכול לכלול, למשל, הנחייה לפייסבוק למכור את אינסטגרם. "אוקיי, זה יהיה נחמד. אבל מה שקרה בינתיים הוא שהמעמד של פייסבוק עצמה הפך למאוד מבוצר, בלי קשר לאינסטגרם. האם יש משהו שאנחנו יכולים לעשות לגבי זה תחת חוקי ההגבלים העסקיים? זה כבר יותר קשה".

 סקוט מורטון (שניה מימין) בדיון בנציבות הסחר הפדרלית / צילום: צילום מסך מתוך שידור הדיון

ומה היינו יכולים לעשות באמצעות רגולציה?
"היינו יכולים למשל לקבוע מראש שאם אתה מגיע לגודל מסוים אתה חייב להציע תאימות למתחרים שלך, ואז היינו יכולים להגיד לפייסבוק שהם חייבים ליצוק ממשק שיגרום לרשת החברתית שלך להיות דומה יותר לאימייל. היו יכולות להיות רשתות חברתיות מתחרות, עם ממשק לפייסבוק, ואפשרות לשלוח הודעות בין הרשתות. רגולציה היא בעצם הנחיה להתנהג באופן מסוים, וכשהרגולציה עובדת היא יכולה להיות פרו־תחרותית, ולעזור לצרכנים. אבל לרגולציה יכולות להיות גם עוד מטרות, חוץ מתחרות".

למשל?
"יכול להיות שהאינטרס הציבורי הוא מגוון מקורות תקשורת; שלא תהיה אפליה נגד קבוצות מסוימות באוכלוסייה; שתהייה גישה גם לאוכלוסיות בפריפריה. המחוקק יכול לתת לרגולטור איזה מטרות שהוא רוצה, ואז הרגולטור יפעל לממש אותן".

מה לגבי החלטת בית המשפט לדחות את התביעות נגד פייסבוק בנוגע לאינסטגרם?
"הדחייה הזאת מראה שהאופן שבו בתי המשפט בארה"ב מפרשים כיום את חוקי ההגבלים העסקיים, מביא לכך שהחוקים האלה לא מספיקים כדי להגן על צרכנים. אני חושבת ככה כבר הרבה שנים, אבל הראיות ממשיכות להצטבר".

מאז ששירתת בממשל אובמה לפני עשור, האם דעותייך בנושאים האלה השתנו? החשיבה שלך התפתחה?
"ללא ספק. והסיבה היא שהראיות נעשו יותר ויותר חזקות. כשהייתי בממשל, אף כלכלן עבודה לא עבד על נושא המונופסונים (מצב בו למעסיקים גדולים יש כוח על העובדים, א"פ), וכיום יש לנו כמה מחקרים מצוינים שמראים מונופסונים בשוקי העבודה. יש לנו ספרות מקרו על איך ייקור המוצרים עלה ב־20־30 השנים האחרונות; איך חלקו של ההון בהכנסה הלאומית עולה וחלקה של העבודה יורד; איך חלק גדול יותר מהרווחים מגיע לתאגידים בצמרת. יש לנו יותר ראיות על רכישות שנועדו לקנות מתחרה חדש ולסגור אותו. כמות הראיות על כך שיש בעיית תחרויות בארה"ב, פשוט זינקה בשש השנים האחרונות".

הדוגמה שנתנה סקוט מורטון, רכישת אינסטגרם על ידי פייסבוק ב־2012, לא מקרית: היא התרחשה בתקופה שסקוט מורטון היתה במשרד המשפטים (שלא היה מעורב בטיפול ברכישה).

"במשך זמן רב פייסבוק נהגה לומר - אנחנו פועלים בסביבה מאוד דינמית. וגם העמיתים שלי אמרו את זה לעיתים קרובות: 'זוכרים שמייספייס היתה דומיננטית?'" - סקוט מורטון חוזרת לאחת הרשתות החברתיות שהקדימו את פייסבוק - "ובכן, זה היה לפני הרבה זמן. אולי ב־2012 יכולת להצביע על מייספייס, שהיתה ביג דיל ב־2007. אבל צריך להודות ששום דבר לא השתנה בשווקים האלה. אפל עדיין דומיננטית, מייקרוסופט עדיין דומיננטית, גוגל עדיין דומיננטית, פייסבוק עדיין דומיננטית". מבנה השוק כיום הוא די סטטי, מסכמת סקוט מורטון, וזה מקשה על השחקניות הגדולות לטעון "שבכל רגע יכולים להדיח אותנו ממקומנו".

סקוט מורטון אינה היחידה שרואה כך את הדברים - ולראיה, שלל יוזמות החקיקה בנושא התחרותיות שעלו בשנה האחרונה בעולם. "אנחנו בנקודת מפנה", היא אומרת. "הממשלות התעוררו לבעיה, וחושבות על דרכים לפתור אותה".

בין היוזמות האלה אפשר למצוא את הצעת "חוק השווקים הדיגיטליים" שהעלתה הנציבות האירופית בסוף השנה שעברה, ואת חבילת חוקי ההגבלים העסקיים שעברה בוועדת המשפט של בית הנבחרים לפני שבועיים, ושלפניה עוד הליך חקיקה מאתגר. לפי סקוט מורטון חבילת החוקים המוצעת בארה"ב היא "עניין ענקי".

"החוקים האלה", היא אומרת, "הם הכרה בכך שסגרנו את דלתות האורווה מעט מאוחר מדי במה שקשור להגבלים עסקיים. הסוסים נמלטו, ועכשיו הם מתרוצצים וגורמים להרבה בעיות. אנחנו צריכים לפתור את זה - וגם לסגור את דלתות האורווה".

'חבילת ההגבלים העסקיים' כוללת שורת חוקים, היא מסבירה, שלכל אחד מהם יהיו השלכות שונות. בין היתר, הם עשויים לאפשר למנועי חיפוש אחרים להתחרות בגוגל על גבי מכשירי אנדרואיד; לשנות את האופן בו מתנהל שוק הפרסום אונליין; לשנות את האופן בו פועלת חנות האפליקציות של אפל. ואולי אפילו לגרום לפייסבוק להתממשק עם רשתות אחרות - ברוח השינוי שלו קוראת סקוט מורטון.

בסיטואציה הפוליטית בקונגרס, ייקח זמן עד שהחוקים האלה יעברו - אם בכלל. אבל בינתיים כבר ראינו את הצו נשיאותי של הנשיא ביידן, שמנחה את סוכנויות הממשל השונות לקדם תחרות. הצו הזה, אומרת סקוט מורטון, "מכיר בכך שתחרות מושפעת לא רק על ידי חוקי הגבלים עסקיים, אלא גם על ידי החלטות רגולטוריות שננקטות על ידי הרשות המבצעת, למשל במשרד החקלאות, או התחבורה, או רשות האוכל והתרופות".

כך, למשל, כאשר משרד התחבורה "מאפשר לחברות תעופה לא להציג את המחיר המלא, בגלל שיש עמלות סמויות. זה אומר שבפועל צרכנים לא יכולים להשוות מחירים, ולכן שחקנים חדשים לא יכולים להתחרות בשקיפות בשוק" - נושא שמוזכר ספציפית בדוח.
ראשי המשרדים הפדראליים, מבהירה סקוט מורטון, משרתים את הנשיא - מה שמאפשר לו להשפיע ישירות על המדיניות שלהם, ו"להנחות אותם לפעול כדי לגרום לסוכנויות שלהם לקדם תחרות, במקום לדכא אותה".

היתרון שיש בחברות הענק

סקוט מורטון התפרסמה בארה"ב כמומחית מובילה להגבלים עסקיים, וגם כמבקרת בולטת של ענקיות הטכנולוגיה. אבל ביולי שעבר, עלה מפרסום של בלומברג כי סקוט מורטון גם ייעצה לשתיים מהענקיות האלה: אפל ואמזון.

כמישהי שמודאגת לגבי כוח מונופוליסטי, קצת מפתיע שאת מייעצת לאפל ולאמזון.
"אני חושבת שהאנשים שמקבלים הכי הרבה זמן אוויר כיום, הם אלה שמספקים תשובות פשוטות. למשל, האנשים בשמאל שאומרים שמונופולים הם נוראיים, ואנחנו צריכים לפרק את כולם. ומנגד יש את האנשים שעובדים עבור המונופולים ואומרים ש'אנחנו מספקים רק חדשנות, אנחנו אחראים על הפרטיות שלכם, והעובדה שיש רשת חברתית אחת ענקית מאפשרת לנו להתחרות עם סין'".

 פיאונה סקוט מורטון / צילום: Asa Mathat

ואיפה את עומדת?
"להשקפתי, אף אחת מהדעות האלה לא נכונה. יש יתרונות ברשת אחת - כמו במקרה של הטלפון והאימייל. לפעמים כאשר לצרכנים אין הרבה בחירה, עסקים לא מספקים את האיכות שהיינו רוצים. אבל לפעמים, היתרון לגודל מאפשר לספק מוצר איכותי. מבקרי אמזון מגנים לעיתים את העובדה שהחבילות שלה מגיעות כל כך מהר ושיש בה כך כך הרבה בחירה. האם זה משהו שהצרכנים רוצים להיות מוגנים מפניו? אישית, אני אוהבת הרבה בחירה וחבילות שמגיעות מהר".

סקוט מורטון מסבירה שהיא ממוקמת בין שני המחנות האלה, ולא דוחה הצעות ייעוץ על הסף, אלא בוחנת אותן לגופן, ושהיום היא כבר לא מייעצת לאפל ולאמזון (היא ייעצה לאפל בתביעה שלה נגד קוואלקום, ולא מפרטת באיזה נושא ייעצה לאמזון). "אני לא סבורה שכל מה שתאגידים גדולים עושים נורא, ולא שכל מה שהם עושים הוא טוב. אפשר לערוך ניתוח כדי להבין מה מזיק לאנשים - ובזה עוסק המקצוע שלי".

כוח פוליטי או כלכלי?
ההצעות של סקוט מורטון - לשנות באמצעות רגולציה את התנהגות המונופולים הגדולים, ובמקביל לשנות את חוקי ההגבלים העסקיים - מרחיקות לכת מבחינתה. אבל בדיון הסוער סביב הריכוזיות והכוח השוק שהתפתח בארה"ב היום, סקוט מורטון מוצאת את עצמה במחנה תומכי השינוי "ההדרגתי" (כינוי שהיא לא ממהרת לאמץ).

מנגד, יש קולות המדברים על הצורך במהפך עמוק הרבה יותר, שינוי תפיסתי שימסגר את כל הדיון בריכוזיות ובמונופולים לא רק סביב סוגיות כמו רווחת הצרכן, אלא סביב ערכים כמו כוח ודמוקרטיה - ברוחו של שופט בית המשפט העליון לואי ברנדייס, בתחילת המאה הקודמת. אחת ממובילות המחנה הזה היא המשפטנית לינה קאן, שמונתה לאחרונה על ידי הנשיא ביידן לעמוד בראש רשות הסחר הפדרלית, שממונה על אכיפת ההגבלים העסקיים - ושביקרה בעבר את הגישה של סקוט מורטון ועמיתיה.

כשאני שואל את סקוט מורטון על קאן והבדלי הגישות ביניהן, היא פותחת בהבהרה שהיא כלכלנית - ולכן לא מרגישה מוסמכת לפרש למה התכוונו המחוקקים במאה התשעה עשרה כשהעבירו את חוקי ההגבלים העסקיים.

"במשך הרבה זמן, אכפנו בארה"ב את חוקי ההגבלים העסקיים בהתבסס על כלכלה. האם ההתנהלות של החברות היא פרו־תחרותית או אנטי־תחרותית? עכשיו יש אסכולה שאומרת 'מה שבאמת מדאיג אותנו הוא כוח פוליטי, לא כוח כלכלי. אכפת לנו האם הם הורסים את הדמוקרטיה שלנו'.

"אני מאוד מודאגת לגבי הדמוקרטיה שלנו, והייתי רוצה להגן עליה", מבהירה סקוט מורטון, ומיד עוברת להסתייגות שלה. "נניח שאתה נותן לשופט הנחיות חדשות לגבי כללי ההגבלים העסקיים, ואומר, תתחשב בדמוקרטיה בפסיקה שלך. אז יעלו סוגיות כמו למשל - אם ספרינט תקנה את טי־מובייל, ויהיו לנו שלוש חברות סלולר במקום ארבע, אז המחירים יעלו והחדשנות תרד, אבל אולי זה יתקזז על ידי השפעה כלשהי על הדמוקרטיה? הרי עכשיו יש לנו חברה גדולה יותר, שיכולה לעשות לובי, ואולי היא יכולה לעשות לובי נגד אמזון או נגד גוגל. האם זה טוב לדמוקרטיה? אולי צריך לקזז את ההשפעות הכלכליות השליליות עם התועלת לדמוקרטיה?

"עבורי, זה מאוד מסובך. אני לא יודעת איך אפשר לכמת דברים שנוגעים לדמוקרטיה, או לתת לשופטים הנחיות לגבי זה. אישית, הייתי מעבירה חוק אחר, שאומר משהו כמו: אם החברה שלך גדולה מאחוז מסוים מהתוצר, צריך לפרק אותה. זה נראה לי ישר ולעניין". אבל, היא שבה ומבהירה, "זה לא התחום שלי: אני לא חוקרת מדעי המדינה או עורכת דין".