תמחור הפחמן המוצע ע"י הממשלה: אותה גברת בשינוי אדרת

במסגרת העברת תקציב המדינה לשנים 2021-2022 בממשלה, האחרונה הכריזה כי היא תטיל מס פחמן ותתיישר עם המדיניות המקובלת בקרב המדינות המפותחות להתמודד עם משבר האקלים. לפי פרסום המשרד להגנת הסביבה, תמחור פליטות הפחמן משריפת דלקים יעשה באמצעות מס הבלו המוטל על דלקים; הפנמת העלות החיצונית במחיר של הפחם, הגפ"מ, המזוט, הפטקוק והגז, שיחל באופן הדרגתי משנת 2023, יעשה באופן כזה שלא יעלה את מחיר החשמל ביותר מ-5%, ובנוסף, מס הבלו על הדלקים המשמשים לתחבורה לא יעלה מכיוון שכבר כיום מסים אלה הם מהגבוהים במדינות ה-OECD.

המהלך על פניו הינו מבורך שכן סוף סוף ישראל מאמצת כלי מדיניות שכבר מיושם שנים רבות בעולם. אך מביני עניין יבחינו בכך שהמהלך שממשלת ישראל מאמצת אינו מס פחמן ואין כאן חידוש במדיניות הסביבתית, שכן ההחלטה באה לבצע שינוים במיסוי על דלקים, שגם ככה כבר קיים היום בישראל.

בעולם נהוג לעשות אבחנה בין מס על דלקים (הבלו) ובין מס על פליטות של מזהמים וגזי חממה. מס פחמן הוא מס פליטה, המוטל במעלה השרשרת הייצור, על הפליטות שמשוחררות לאוויר. אידיאלית עדיף לכמת את גזי החממה המשתחררים לאוויר ולמסות אותם שכן הדבר יוצר זיקה מלאה בין המס ובין הנזק לסביבה. כאשר אין אפשרות פרקטית לכמת את הפליטות או שזה יקר מדי, יש שתי אפשרויות: האחת, להשתמש בנקודת ייחוס של כמות פליטות לסוג הטכנולוגיה ולמסות את הכמות המתאימה לטכנולוגיה ולדלק הרלוונטיים, והשנייה, לעשות שימוש בפרוקסי, קרי, להטיל את המס על חלק אחר של שרשרת הייצור. כך נוצרה הפרקטיקה של מיסוי חומרי גלם כפי שמוצע בישראל. בעולם יש מדינות שאימצו את הגישה של מיסוי דלקים כפרוקסי כי זה יותר נוח ליישם, אבל אין להתבלבל, לא מדובר במס פחמן.

לא יהווה תמריץ למעבר לאנרגיות מתחדשות

אם המטרה היא להביא להפחתת פליטות גזי החממה, השימוש במיסוי חומרי גלם הוא אפשרי אך הוא פחות יעיל מאשר השימוש בכלים המכוונים לפליטות עצמן, כמו מס פחמן או מנגנון סחר בפליטות גזי חממה. בדוח של ה-OECD משנת 2011 נכתב כי הסיכוי להפחתת פליטות של מזהמים נוטה לרדת אם המס אינו מוטל ישירות על הפליטות עצמן אלא על פרוקסי כי האחרון לא מהווה תמריץ מספק לאמץ טכנולוגיות קצה שיפחיתו את פליטות גזי החממה הנפלטות בסוף שרשרת הייצור.

לשם ההמחשה, אם ניקח את החברה האחראית למרבית פליטות גזי החממה בישראל, חברת החשמל, הדלקים בהם היא משתמשת נכנסים תחת הוצאות ייצור. עלייה במחיר הדלקים, בין אם עקב עליה במחירם או עקב העלאת המסים תהיה לא יותר מאשר עלייה בהוצאות הייצור, אשר תגולגל ככל הנראה במלואה לצרכן. המס המוצע יבלע בתוך שלל ההוצאות של החברה.

כאשר החלטת הממשלה מגבילה את העלייה במחיר החשמל ל-5%, נשאלת השאלה האם שינוי של 5% במחיר החשמל יגרום לצרכנים לצמצם את צריכת החשמל? שאלה נוספת היא אם המיסוי על הדלקים לייצור חשמל יגולגל לצרכנים, איך זה יהווה תמריץ לייצור חשמל ממקורות נקיים יותר? התשובה: זה כנראה לא יהווה תמריץ למעבר לאנרגיות מתחדשות. זאת ועוד, כאשר חברת החשמל נעולה בחוזים ארוכי טווח לרכישת גז טבע, המהלך הזה לא צפוי להשפיע על התנהלותה בשנים הקרובות.

מעבר לכך שהחלטת הממשלה לא מביאה בשורה בתחום ייצור החשמל ושהיא מתעלמת מענף התחבורה, הלכה למעשה ההחלטה תביא לפגיעה במשקי הבית ובתעשייה הישראלית.

הסיבה לכך נעוצה בכך שלא ניתן ליישם מס פחמן ללא תוכנית הוליסטית עם אמצעים משלימים ותומכים אשר תיתן מענה להיבטים נוספים: ללא מו"פ, ללא העמדת טכנולוגיות חלופיות נקיות יותר, ללא הסרת חסמים רגולטוריים ואחרים לאימוץ טכנולוגיות ירוקות, המס המוצע ישולם ע"י משק הבית והתעשייה, יביא לעליית מחירים, יגדיל את הכנסות המדינה ודה פקטו אולי יביא להפחתת הפליטות של גזי חממה אך לא כזו שתחולל שינוי ניכר.

בעולם כבר הבינו זאת לפני שנים רבות ולכן מדינות ה-OECD עוסקות בתוכניות למעבר לכלכלה דלת פחמן שכוללות מס פחמן לצד מנגנוני סחר בפליטות, הצגת תוכניות לעידוד החדשנות, חינוך הציבור, יצירת מקורות מימון ורגולציה מעודדת השקעות מצד שוק ההון וכן פיתוח כלים למדידה ולדיווח של הפעולות הנעשות בתחום.

הכותבת היא כלכלנית סביבה ודוקטורנטית בתחום הערכת סיכוני אקלים. לשעבר ראש אגף כלכלה ותקינה במשרד להגנת הסביבה