הדרמה בארה"ב: מהי תקרת החוב ולמה הקונגרס צריך להעלות אותה?

השעון מתקתק לקראת התאריך האחרון בו יוכל הקונגרס להגיע להסכמה על העלאת תקרת החוב הפדרלית, ואם זה לא יקרה, לממשלה לא יהיה מימון לתשלום החשבונות שלה.

שרת האוצר של ארה"ב ג'נט ילן אמרה לקונגרס ביום שלישי שמשרד האוצר לא יוכל לשלם את כל חשבונות הממשלה אלא אם תקרת החוב תועלה עד 18 באוקטובר. "בנקודה זו, אנו מצפים שלאוצר יהיו משאבים מועטים מאוד שיאזלו מהר. לא ברור אם נוכל לקיים את כל מחויבויות הממשלה אחרי תאריך זה", אמרה.

תקרת החוב הושהתה ב־2019 וחזרה לתוקף באופן אוטומטי בתחילת אוגוסט. רפובליקאים מובילים אמרו שלא יעזרו לדמוקרטים לקבוע אותה ברף גבוה יותר השנה, מה שהוביל לעימות בקונגרס שכבר מתחיל לזעזע שווקים המבוססים על הטווח הקצר.

הנה מדריך למשמעות של תקרת החוב, ואיך ניתן לפתור את הנושא.

מהי תקרת החוב?

הקונגרס מגביל כמה כסף יכולה הממשלה ללוות ומרגע שהגיע למגבלה הזו, מחוקקים צריכים להעלות או להשהות את תקרת החוב לפני שמותר למשרד האוצר להיכנס לחוב גדול יותר.

האם העלאת תקרת החוב מאשרת הוצאות חדשות?

לא, הצבעה להעלאת תקרת החוב לא מאשרת הוצאות חדשות, אבל בפועל מרשה לאוצר לגייס כספים למימון הוצאות ממשלה שכבר אושרו. כשליש מההוצאה הפדרלית היא על שיקול דעת הממשלה, והקונגרס מאשר אותה דרך הצעות חוק שנתיות לגבי הנושאים השונים. השאר הוא הוצאות אוטומטיות על תוכניות כמו מדיקר, מדיקאייד וסושיאל סקיוריטי.

למרות שהדמוקרטים מכוונים להגדיל את הכנסות הממשלה על מנת לממן את התוכנית הכלכלית שלהם לעשור הקרוב, התוכניות האלה עדיין צפויות להגדיל את החוב בשנים הראשונות, כשתוכניות הוצאה חדשות מתחילות להצטבר לפני שהעלאות המס נכנסות במלואן לתוקף. הירידה הזו בהכנסות בטווח הקרוב עשויה להצריך העלאה של תקרת החוב שהיא גדולה יותר ממה שבאופן שגרתי נחוץ לכיסוי הוצאות חדשות בכמה השנים הקרובות. הדמוקרטים הציעו להשהות את תקרת החוב עד דצמבר 2022, במקום לנקוב בסכום מקסימלי כלשהו.

מה יקרה אם לא תועלה תקרת החוב?

אם הממשלה לא תוכל ללוות כסף על מנת לשלם חשבונות במועדם, תצטרך להשהות חלק מתשלומי הפנסיה, לעכב או לקצץ בשכר החיילים והעובדים הפדרליים או להשהות תשלומי ריבית, צעד שמשמעותו חדלות פירעון. אם הקונגרס לא יעלה את תקרת החוב, האוצר יצטרך לקצץ תשלומים ביותר מ־40% כולל כספים המגיעים למשפחות אמריקאיות מסוימות, על פי הערכה שנעשתה בבנק גולדמן סאקס.

ב־2011, סוכנות הדירוג Standard & Poor’s הורידה את ארה"ב מדירוג AAA בפעם הראשונה לאחר שהאוצר התקרב עד כדי ימים בודדים מאי־יכולת לשלם הטבות מסוימות. קבוצות של חברות, בכירים בהווה ובעבר במשרד האוצר וחברות בוול סטריט השמיעו אזעקות בשבוע האחרון לגבי הסיכוי שהממשלה תהיה בחדלות פירעון, מפני שזה יהיה הרסני לשווקים הפיננסיים ולכלכלת ארה"ב.

איך קשורה תקרת החוב לסגירה אפשרית של הממשלה?

המושגים האלה קשורים לשני נושאים שונים אבל שניהם משפיעים על יכולת הממשלה הפדרלית לתפקד. בעוד שהגעה לתקרת החוב גורמת לממשלה להפסיק להיכנס לחוב גדול יותר או לשלם את החשבונות ועשויה להביא בסופו של דבר לחדלות פירעון, סגירה חלקית של הממשלה קורית כשהקונגרס לא השיג מימון חדש לשמירה על ממשלה פתוחה, מה שבאופן טיפוסי גורם לחלק מעובדי הממשלה לצאת לחופשות זמניות עד שעובר חוק תקציב חדש. בסגירות קודמות, המשיכה הממשלה לשלם את חובותיה לבעלי אג"ח, פנסיונרים ואחרים, וההשפעה הורגשה בעיקר בקרב עובדים פדרליים וקבלנים.

ביום שני הרפובליקאים בסנאט חסמו הצעת חוק דמוקרטית שנועדה גם לממן את הממשלה וגם להעלות את תקרת החוב, והאיצו בכך עימות פוליטי על תקציב הממשלה ימים בודדים לפני שנגמר לה הכסף.

הדמוקרטים בסנאט ביקשו להעביר צעד חירום באישור בית הנבחרים שיממן את הממשלה עד 23 בדצמבר 2021, וישהה את תקרת החוב עד 16 בדצמבר 2022. הם נמצאים במרוץ לשלוח את החקיקה לשולחנו של הנשיא ג'ו ביידן לפני שהמימון הנוכחי של הממשלה פוקע מתוקף ב־1 באוקטובר, דקה אחת אחר חצות.

למה הקרב על תקרת החוב קורה עכשיו?

הקונגרס הצביע ביולי 2019 להשהות את תקרת החוב עד 31 ביולי 2021, ואחרי כן התקרה הקודמת, 22 טריליון דולר, מתאפסת כך שתכלול את כל ההלוואות הנוספות שעשתה הממשלה בשנים של ההקפאה.

ב־1 באוגוסט, התקרה הוחזרה לסכום קרוב ל־28.5 טריליון, הרמה הנוכחית של החוב האמריקאי, וסכום זה כולל חוב של הציבור וחוב של סוכנויות ממשלתיות. מאז, לא הצליח האוצר לגייס כסף נוסף משווקי האג"ח.

האוצר הפעיל צעדי חירום על מנת לשמר כסף כך שהממשלה יכולה להמשיך לשלם את מחויבויותיה לבעלי אגרות חוב, מקבלי תשלומים של סושיאל סקיוריטי, יוצאי הצבא ואחרים. הצעדים לגיוס כסף שנעשו מאז 1 באוגוסט כללו פדיון של כמה השקעות בתוכניות פנסיה פדרליות והשהיית השקעות חדשות בתוכניות אלה.

ילן מזהירה מחוקקים כבר חודשים שהממשלה עשויה למצות את הצעדים האלה בסתיו, ואמרה מוקדם יותר החודש שהתאריך הזה עשוי להגיע כבר באוקטובר. מכתבה מיום שלישי הוא הפעם הראשונה בה נתנה הערכה מדויקת לגבי מה שכונה עד כה תאריך X.

מרגע שהצעדים יפוגו מתוקף, המשרד עשוי להתחיל לפספס תשלומים על מחויבויות הממשלה וזה עשוי להביא לחדלות פירעון על החוב של ארה"ב.

האם הדמוקרטים יכולים להעלות את תקרת החוב בכוחות עצמם?

כן, בתיאוריה הדמוקרטים יכולים להעלות את תקרת החוב בלי קולות של רפובליקאים. הם יכולים להחליט לשנות את החלטת התקציב הנוכחית שלהם להגדלת החוב כהצעת חוק העומדת בפני עצמה או לכלול אותה בחבילת התקציב בגובה 3.5 טריליון דולר שהם כותבים בימים אלה. זה ירשה להם להעביר הצעת חוק בסנאט המחולק 50-50 ברוב פשוט, ולא עם 60 הקולות הנחוצים לרוב הצעות החוק. עם זאת, זה עשוי להיות תהליך מורכב ולקחת זמן רב, ולא לגמרי ברור אם ניתן יהיה להשלים אותו עד תאריך היעד.

ההוראות החדשות לגבי הצעת התקציב של שנת הכספים 2022, שכבר אושרה בשני הבתים של הקונגרס, יצטרכו לעבור גם דרך בית הנבחרים וגם דרך וועדת התקציב של הסנאט, המפולגת באופן שווה, ושם הרפובליקאים עשויים לנסות לחסום אותה על ידי זה שלא יופיעו להצבעה וימנעו את מניין החברים הדרוש. אבל במידה והרפובליקאים כן יבואו והצעת החוק תהיה תקועה בוועדת התקציב בתיקו, רוב פשוט של הסנאט כולו עשוי להחליט להביא אותה להצבעה על ידי הסנאט כולו ושם סגנית הנשיא קמאלה האריס מחזיקה בקול שובר השוויון.

במצב כזה יצטרך הסנאט לנהל דיון ומרתון - ממושך לרוב - לגבי סעיפים שונים של החלטת התקציב המתוקנת. אז יצטרכו המחוקקים לנסח את ההצעה מחדש ולקבוע סכום מסוים לתקרת החוב החדשה והצעת החוק כולה תעבור שוב את אותו תהליך.

למה הדמוקרטים לא רוצים לפעול באופן חד צדדי להעלאת תקרת החוב?

הדמוקרטים אומרים שהעלאת תקרת החוב היא אחריות משותפת ושהטלת האחריות לכך רק על מפלגה אחת מהווה פוליטיזציה של משימה שהיא חלק מהתפקוד הבסיסי של הממשלה. הדמוקרטים אומרים גם שהחוב גדל בין היתר בגלל מדיניות שקידמו נשיאים רפובליקאים, כולל קיצוצי מס שנעשו בכהונתו של ג'ורג' בוש הבן והנשיא לשעבר דונלד טראמפ. בסנאט המפולג 50-50, הדמוקרטים גם נתקלו במכשול של כללי הסנאט הקובעים שעבור רוב הצעות החוק צריך רוב מיוחס של 60 קולות.

בנוסף, המפלגה מתמודדת עם אתגרים בהעברת חבילת ההוצאה של ביידן על שירותי בריאות, טיפול בילדים, חינוך ושינוי האקלים בגובה 3.5 טריליון דולר, ומעדיפה להפריד מהצעה זו את הדיון על הגדלת החוב הלאומי.

האם תמיד נושא זה הופך לעימות בין המפלגות?

הצבעה להעלאת תקרת החוב הפכה למורכבת מבחינה פוליטית מבחינת מחוקקים משתי המפלגות בגלל שלעתים קרובות מתייחסים אליה כהצבעה על עוד הוצאות שניתן להשתמש בהן במודעות קמפיין נגדם. בשנים האחרונות הרפובליקאים השתמשו בהצבעה על תקרת החוב כנקודת לחץ לנסות לכפות קיצוצי תקציב בתוכניות שהם מתנגדים להן. העימות ב־2011 הוביל להסכם בין שתי המפלגות להטיל מגבלות הוצאה פדרלית בעשור הקרוב, אבל מאז הדמוקרטים התנגדו למאמצי המפלגה הרפובליקאית לקשור את תקרת החוב לשינויים בתקציב או במדיניות.

ב־2019, ההצבעה בקונגרס להעלאת תקרת החוב לא הייתה מלווה בדרמה גדולה, כחלק מהסכם נרחב יותר בין מי שהיה אז שר האוצר סטיב מנוצ'ין ויושבת הראש של בית הנבחרים ננסי פלוסי (דמוקרטית מקליפורניה).