פירמידה של רגולטורים לא תשביח את החוקים של ישראל

אחד הפרקים המעניינים בהצעת-חוק התוכנית הכלכלית השנתית, המונחת עתה על שולחן הכנסת, נוגע לרגולציה - ובשמה העברי המעודכן: אסדרה. מוצע לחוקק חוק תקדימי שיטפל בדרך שבה עושים אסדרה בישראל, כלומר: איך מחוקקים כאן חוקים?

הצעת-החוק מבקשת להכפיף את מחוללי האסדרה לעקרונות יסוד שיקדמו אסדרה איכותית. "אסדרה" מתייחסת למכלול ההוראות השלטוניות האכיפות, אשר נועדו להסדיר פעילות כלכלית או חברתית במשק. מדובר במגוון החוקים, התקנות, הצווים, ההנחיות, הנהלים, החוזרים וגילויי הדעת - כל אותם מקורות חוק מוכרים אשר מטילים על תאגידים, עסקים, ארגונים ואזרחים, דרישות שונות ביחס להתנהלותם במשק, כמו למשל הצורך ברישיון לפתיחת עסקים, דרישות המוטלות על מפעלים ביחס לפליטת חומרים רעילים, אחסון חומרים מסוכנים, סימון מוצרים, תנאים בעניין יבוא מזון או מכשירי חשמל.

מדובר בפעולות אזרחיות לגיטימיות המותרות במהותן, אלא שברגיל - אנו נדרשים לקבל מהרשויות אישורים שונים כדי שנוכל לבצען. הטעם להתערבות השלטונית נעוץ בזה, שרבות מן הפעולות יוצרות השלכות הפוגעות בפרט או בסביבה, כמו זיהום אוויר ומים, חשש לבטיחות הציבור או לבריאותו. ככלל, הרגולציה במדינה מודרנית ומתועשת נועדה לאפשר פעילות כלכלית ענפה תוך מיזעור הסיכונים הכרוכים בה. שם המשחק הוא איזון אינטרסים: איזון בין חופש עיסוק, יזמות וחדשנות, לבין אינטרסים חברתיים חשובים לא פחות הנוגעים להגנת הציבור.

הציבור לא מודע

ההנחה היא כי הציבור הרחב לא יוכל להגן על עצמו מפני סיכונים נסתרים, כמו קרינה מזיקה בלתי נראית ממוצר אלקטרוני או הסתתרות חומרים מזיקים במוצרי קוסמטיקה; זאת מהטעם הפשוט: הציבור אינו יודע מספיק וגם לא תמיד יש לו יכולת בחירה. במצבים כאלה, השוק החופשי נכשל להשיג את התוצאה הרצויה, ונדרשת התערבות רגולטורית.

הצעת-החוק מכירה בכך, ומבקשת למסד עקרונות כלליים שיהוו את התשתית הנורמטיבית ליצירת רגולציה איכותית. כך, הרגולטור יידרש להצהיר על הערך החברתי שהוא מבקש לקדם, למשל אם מדובר באוויר נקי, בטיחות מועדוני כושר או ניקיון חופי הים. עליו לבדוק אם יש צורך בהתערבות שלטונית, או שניתן להסתפק בהסברה או בתקינה וולונטרית. כן יוטל עליו לאמץ ראייה משקית רחבה ולבחון עלות מול תועלת, לרבות העלויות הכרוכות בכפית ציות ובפעולות אכיפה.

על הרגולציה להתבסס על מסד נתונים רלוונטיים, להיעשות מתוך זיקה למודלים בינלאומיים מקובלים בארצות מפותחות, להיות מותאמת לכללים אחרים הקיימים בספר החוקים, וכן לפעול בזיקה לקידום תחרות ולצמצום יוקר המחיה. בצד הצורני, החשוב לא פחות, על החוקים להיכתב באופן בהיר ומובן לעוסק מן השורה, להיות מונגשים לאזרח, ועד כמה שניתן יש לאפשר יישום דיגיטלי (למשל פניות מקוונות אל הרשות).

כל אלה הם עקרונות חשובים לטיוב התהליך של חקיקת חוקים. הם יחייבו את מרבית משרדי הממשלה והרשויות הציבוריות. יש משהו מרענן ואמיץ ברעיון להכפיף הליכי חקיקה לתהליך מובנה, שכולל מאזן של עלות-מול-תועלת כלל משקית, להבדיל מחקיקה המבקשת לקדם אג'נדה מסוימת מבלי לראות את התמונה החברתית המלאה.

ואולם, הצעת-החוק אינה מסתפקת בקביעת עקרונות תהליכיים, אלא מוסיפה ומורה על הקמה של רשות חדשה! זוהי רשות האסדרה. מליאת הרשות תורכב מיו"ר שתמנה הממשלה ומנציגים של משרד ראש הממשלה, האוצר, המשפטים והציבור. ומהם תפקידי הרשות? הרשות תוסמך לבקר את האסדרה הנקבעת על ידי מאסדרים שונים, הן לגבי כללים עתידיים המצויים בתהליך חקיקה, והן לגבי כללים קיימים; בקשר לכללים קיימים תוכל הרשות לבצע "הערכה מחדש" של טיב הרגולציה ולייעץ בקשר לתוכנה. כלומר, רשות האסדרה תהווה מעין רגולטור-על הבוחן מחדש את חוקי המדינה.

מה יגיד הציבור

סמכות הרשות היא אמנם המלצתית בלבד, אך מה יגיד הציבור הנדרש לציית לכלל זה או אחר, אם רשות האסדרה הביעה דעה שהכלל איננו ראוי? אם למשל משרד התקשורת יבקש להטיל על חברות הטלפוניה חובות להגנת הצרכן, רשות האסדרה תהא רשאית לומר שאלה הם כללים מכבידים; אם משרד איכות הסביבה יבקש להטיל על מפעלים חובה להצטייד בהיתר מסוים כדי להזרים שפכים מזהמים לנהרות, הרשות תוכל להמליץ אם בכלל יש בכך צורך; ואם משרד התחבורה יציע חוק שיחייב נוהגים להתקין ברכב מתקן למניעת שכחה של קטינים - שלא ימותו מחום ומחנק - רשות האסדרה תוכל להציע שיש בכך נטל רגולטורי עודף.

אין פסול בתהליכים מושכלים להערכת השלכות הרגולציה על הפרט והציבור. השאלה היא רק מי צריך לשקול אותם. מי שצריך לשקול שיקולים רגולטוריים הם הרגולטורים עצמם. הם אלה הקובעים את הכללים ועליהם מוטלת האחריות הציבורית והמשפטית לקבוע כללים מאוזנים וראויים.

בדומה לחובתם לשקול שיקולי תקציב, לבחון השפעה על זכויות יסוד, להתאים בין כללים שלא יסתרו אלה את אלה, כך על קובעי הרגולציה לשקול שיקולים של עלות מול תועלת. רשות אסדרה היושבת כמעין סמכות עליונה צפויה להחליש את כוחם של המאסדרים האמונים על טובת הציבור.

ויותר מכך: זוהי רשות הבונה קומה נוספת של רגולטורים על הרגולטורים הקיימים. המידע שהיא תבקש לאסוף, המחקרים שהיא תערוך, הדוחות שהיא תחבר, והיועצים שהיא תמנה לגיבוש חוות דעתה - כל אלה צפויים לייצר תהליך בירוקרטי ארוך ויקר. במקום לקדם תהליכי חקיקה יעילים, הנותנים מענה מהיר והולם למציאות המתפתחת באופן דינמי, הצעת-החוק מבקשת ליצור מבנה פירמידאלי של רגולטורים, וסרבול בירוקרטי מיותר.

הכותבת היא שופטת בדימוס וראשת מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה, המסלול האקדמי - המכללה למינהל