"כשהציבור מאבד אמון, שלטון החוק נפגע": האיש הכי משפיע על החקיקה הכלכלית בראיון ראשון

"הרגולציה בישראל צריכה ניעור רציני מאוד. לא רק בשם התועלת הכלכלית אלא גם בשם שלטון החוק והגנה על חופש העיסוק, במיוחד של העסקים הקטנים". כך אומר לגלובס מאיר לוין, המשנה הכלכלי של היועץ המשפטי לממשלה. בראיון מקיף, הראשון מאז נכנס לתפקיד לפני קרוב לחמש שנים, הוא מספר על הסוגיות הבוערות בהן מטפלת המחלקה בראשה הוא עומד, מהתמודדות עם חברות ללא גרעין שליטה ועד שאלת האחריות בטכנולוגיות בינה מלאכותית.

"ככל שהעסק קטן יותר כך הוא נפגע. ככל שהאוכלוסייה חלשה יותר כך היא סובלת מיוקר המחיה שנגרם מרגולציה עודפת. השלב הבא הוא פגיעה בנכונות לציית לרגולציה גם כשהיא חיונית וזהו מדרון מסוכן מאוד", הוא אומר. הרפורמה ברגולציה והקמת רשות רגולציה, מרפורמות הדגל של הממשלה שאושרה בקריאה ראשונה בחוק ההסדרים, היא אחד המהלכים אותם מקדם לוין ובו הוא מאמין בכל ליבו.

התסכול מרגולציה שלא משיגה את מטרותיה העסיק את לוין (47) גם בתחנות קודמות בקריירה. הוא התחיל את דרכו כמתמחה של שופט העליון אליעזר ריבלין ומספר שכבר אז התרגש מעשייה ציבורית, שמבחינתו היא פסגת העשייה. לאחר מכן עבד 10 שנים במשרד עורכי הדין גורניצקי שם עסק בהנפקת חברות מוכרות והפך למומחה בשוק ההון. בהמשך עבר לצד של קובעי המדיניות ומילא שורת תפקידים בכירים ברשות ניירות ערך.

"הרבה רגולציות מגובשות בתהליך לא מספיק רציני"

לוין צפוי להתמנות למועצה של רשות הרגולציה שתפקידה יהיה לבקר את כל הרגולציה במשרדי הממשלה ולפרסם את התהליכים. אחד החידושים, שאולי נשמע טריוויאלי, הוא שכל הרגולציה תפורסם במאגר אחד נגיש לציבור. "יש עולם שלם של נהלים, הנחיות, תנאים רוחביים ברשיונות שקובעים כללי התנהגות מתחת לרדאר. במקרה הטוב הנהלים האלו מפורסמים במקום אחד באתר המשרד, ובמקרה הרע הנוסח המחייב שלהם עלול להיות שמור במחשבי הרגולטור". לוין מכנה זאת "הרגולציה שבאפלה" ומספר כי "הרווח יהיה שהשרים יכירו את מגוון ההנחיות והכללים שהמשרד שלהם מייצר והרשות תפקח על התהליכים".

לוין אומר, כי הוא מכיר בחשיבות הרגולציה אך, כי "הרגולציה העודפת גורמת לנזקים". לדבריו, אחת הבעיות שעלתה בעבודת הצוות המשותף של משרדי המשפטים, האוצר ורה"מ שגיבש את הרפורמה היא שהרגולציה הקיימת מאלצת עסקים קטנים לעבוד באופן בלתי חוקי. למשל, "יש עסקים שמדווחים על סתירות בין רגולטורים - אחד דורש להתקין דלת שתיפתח החוצה ואחר את אותה הדלת שתיפתח פנימה. רגולטור אחר שדורש להתקין צינור מתחת לפני האדמה ואחר את אותו הצינור למעלה".

לוין משיב לביקורת שלפיה הקמת הרשות תפגע בהגנה על אינטרסים מוגנים, למשל הגנת הסביבה: "כל רגולטור יישאר גורם המקצוע הבלעדי בתחומו. הרשות החדשה תשאל שאלות של - כמה זה יעלה לציבור? מהי התועלת? האם נבחנו חלופות? הרשות לא תתערב בתוכן אלא תוודא אם המשרד בדק את השאלות. אנחנו רואים שיש הרבה רגולציות שמגובשות בתהליך לא מספיק רציני".

"בחיים האמיתיים הדברים נראים אחרת"

לוין הגיע, כאמור, עם ניסיון בשוק הפרטי שהוא סבור שמעניק יתרון גדול בתפקיד בכיר בשירות הציבורי. "ההיכרות משפרת את היכולת שלך לעצב מדיניות מאוזנת שתשיג באופן אפקטיבי את האינטרס הציבורי. בחיים האמיתיים הדברים נראים אחרת מאשר במעבדה הסטרילית המשפטית".

הוא מספר כי גם כשעבד בשוק הפרטי ידע שיחזור לשירות ציבורי. "שאפתי לעסוק במאקרו - בעיצוב מדיניות ובהשפעה על אזרחי המדינה", הוא אומר. לצד זאת, הוא מספר שהמוטיבציה הגיעה גם מהבית - "אנחנו ארבעה אחים. אחד רופא בצבא. אחר איש חינוך בירוחם. אחותי עובדת סוציאלית בירוחם. אבא שלי ציוני נלהב שעלה בצעירותו מדרום אפריקה בעקבות אמי הצברית וויתר על שותפות במשרד רואי חשבון נוצץ. זה שארבעתנו משרתי ציבור זו גאווה גדולה עבורו. כשהייתי במשרד פרטי אני לא זוכר שהוא אמר לי מילה טובה".

המחלקה שלו מלווה רפורמות מרכזיות ונותנת יעוץ משפטי למשרדי הממשלה. הוא היה זה שקבע לפני כשנה כי דלק וישראמקו הפרו את מתווה הגז והוביל לתחרות בתוך מאגר תמר. הוא גם עסק בסגירת גל"צ בה צפוי היועמ"ש מנדלבליט להכריע בקרוב בנוגע לדרך המשפטית האפשרית. לוין קבע בפברואר כי בתקופת ממשלת מעבר, שר הביטחון לא רשאי להוציא את התחנה ממערכת הביטחון.

לוין חבר בוועדת האיתור לתפקידי מפתח כלכליים בממשלה בהם הממונה על התחרות ומנהל רשות החברות הממשלתיות. לאחרונה מונה כחבר הוועדה לבחינת מבנה הרגולציה הפיננסית בישראל.

למי הדירקטורים חייבים כשאין גרעין שליטה

על סדר יומו ניצבת גם תופעה הולכת ומתרחבת בשוק ההון הישראלי - חברות ללא גרעין שליטה. נכון לאפריל 2021, כמה עשרות חברות ציבוריות, , שהיוו כ־25% משווי השוק המצרפי של הבורסה בת"א, התנהלו ללא גרעין שליטה. בין אלה ניתן למנות פירמות ענק כמו פז, שופרסל, מבנה נדל"ן, ישראכרט וכלל ביטוח. התופעה, שבעבר הייתה פחות שכיחה בשוק ההון הישראלי, הלכה והתגברה, תודות לחוק הריכוזיות, שפירק את פירמידות ההחזקה של הטייקונים המקומיים, ואילץ אותם לבחור בין החזקה בחברות ריאליות לפיננסיות וכן בשל קריסתם הפיננסית של רבים מאותם טייקונים, שנאלצו לוותר על השליטה בחברות מרכזיות במשק.

חוק החברות לא נותן מענה לתופעה מאחר שנחקק בעידן של מבנה שליטה ריכוזי. המחלקה של לוין יזמה הצעה לתיקון החוק כדי לטפל בבעיות שנוצרו. "ברגע שאין בעל שליטה שמפקח ומנווט את החברה, מי ששולט בפועל עשויים להיות המנהלים. שלא סופגים באמת את תוצאות ההחלטות שלהם", מסביר לוין את הבעיה. "חוק החברות בנוסחו היום לא כולל הוראות שמתמודדות עם הבעיה בצורה מקיפה".

לפי התיקון המוצע, רף החזקת "בעל שליטה" יירד מ-50% ל-25%; תוקם ועדה בלתי תלויה שתאתר מועמדים לדירקטוריון ותציע אותם לבעלי המניות; לראשונה מוצע גם כי מרבית חברי הדירקטוריון של חברות ללא גרעין שליטה יהיו דירקטורים בלתי תלויים; אופן אישור עסקאות בעלי מניות המחזיקים 10% או יותר מאמצעי השליטה בחברה ישתנה; ותהיה חובה לייצוג מגדרי של שליש לפחות בדירקטוריון (22% כיום). "השאלה הכי חשובה בחברה ללא גרעין שליטה היא למי הדירקטורים מרגישים חייבים. הניסיון שהצטבר בעולם מראה שבעלי המניות מצביעים בדרך כלל בעד כל מועמד שמוצג להם. השאלה המעניינת הופכת להיות מי שם את שמות הדירקטורים. אם הנהלת החברה מציעה את השמות זה בעייתי מאוד, כי הדירקטורים ירגישו שהם חייבים להנהלה במקום לפקח עליה. לכן אנחנו מציעים לפתור את הבעיה בוועדה בלתי תלויה שתאתר מועמדים".

 ועדת חוקה של הכנסת דנה ברפורמת הרגולציה / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת

להגביר את השקיפות על אופן הצבעת המוסדיים

לדברי לוין, המעבר לחברות ללא גרעין שליטה בשילוב עלייה בכוחם של הגופים המוסדיים, גופים כגון בתי השקעות וחברות ביטוח שמנהלים כסף של הציבור בקרנות פנסיה ונאמנות, שהיקף הנכסים המנוהלים על ידם הולך וגדל, יוצר לאחרונים פוטנציאל השפעה אדיר. "זו אחת הסוגיות המשמעותיות ביותר בעולם התאגידי שנדון בה בשנה הקרובה יחד עם הרגולטורים הפיננסים. אני צופה שזה לא יהיה פשוט. הממונה על שוק ההון צפוי להתנגד. צפויות מחלוקות עמוקות בין הרגולטורים הפיננסים.

"נצטרך לבחון החלה של שקיפות מוגברת על שיתופי פעולה בין גופים מוסדיים ואופן ההצבעה שלהם באסיפות. בחברה ללא גרעין שליטה יש עמימות בשאלה מי מכוון את פעילות התאגיד. אין ואקום. תמיד יש מי שמכוון. את העמימות הזו נצטרך לפזר. בעלי המניות צריכים לדעת מי מושך בחוטים בחברות בהן הם משקיעים".

בשוק טוענים כי התיקון המוצע לא כולל התאמות לחברות ישראליות הנסחרות בחו"ל כך שהתחרותיות שלהן נפגעת.
"נציע לשר לקבוע הקלות לחברות הישראליות הנסחרות רק בחו"ל והקלות דומות לחברות הדואליות שרשומות למסחר גם בחו"ל וגם בישראל. זאת על מנת שלא יהיה פער בין הדרישות המקומיות למדינות המובילות בחו"ל. ברירת המחדל שלנו זה להתחיל במה שמקובל בדין המשווה הרלוונטי. זו תפיסת עולמי - אני לא מתלהב מהמצאות כחול לבן בתחום התאגידי. זה אחד השינויים לעומת מה שנעשה בשנים האחרונות. אנחנו חלק מעולם גלובלי, יש תחרות קשה על התאגידים איפה יתאגדו ויסחרו - לכן כשבוחנים רגולציה חדשה צריך לחשוב על התחרות והרצון לשאוב חברות לישראל".

"עד היום האגודות היו חור שחור"

המחלקה של לוין גם יזמה את תקנות האגודות העותומניות לקידום שקיפות, עליהן חתם לפני כחודש שר המשפטים גדעון סער. לפיהן, גופים ובהם הסתדרות העובדים הכללית, הסתדרות המורים, התאחדות התעשיינים ועוד יידרשו לראשונה לדווח על פעילותם. אגודות הללו קמו מכוח חוק מ-1909 ובשל החוק המיושן חבריהן לא קיבלו עד כה מידע על פעילותן.

"עד היום האגודות היו חור שחור. אגודות באפילה. חבר ארגון עובדים למשל לא יודע מה המצב הכספי באגודה, איך נראה המאזן, אילו נכסים היא מחזיקה והאם מתבצעות עסקאות עם צדדים קשורים. מדובר בתאגידים הפועלים למטרות ציבורית תוך שימוש בתרומות, בדמי חבר ולעיתים גם כספי ציבור".

במקביל לוין פועל להחלת חובות שקיפות לתאגידים ציבוריים נוספים. הוא מספר שקיימים כ־60 תאגידים ציבוריים שעדיין מתחת לרדאר, מאחר שמדובר בגופים שקמו מכוח חקיקה ואין להם מסגרת רוחבית. ביניהם: רשות שדות התעופה, מכון התקנים, מד"א והרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו. על מרביתם אין חובה לערוך דוחות כספיים והציבור לא יכול להתרשם ממצבם הכלכלי. "בעיני זה לא סביר שתאגידים סטטוטוריים שנחשבים חלק מהמגזר הציבורי הרחב, ממלאים תפקידים ציבוריים, לעיתים בעלי סמכויות שלטוניות לא יהיו שקופים לציבור ולממשלה ברמה הכי בסיסית", אומר לוין. לכן הוא פועל להחיל בחוק, במסגרת חוק ההסדרים, חובה על התאגידים הציבוריים לפרסם דוחות כספיים לציבור לצורך פיקוח ציבורי אפקטיבי על פעילותם.

הקשיים בהנפקת התעשייה האווירית

לוין מעורב גם בייעוץ המשפטי להנפקת התעשייה האווירית, החברה הממשלתית הגדולה ביותר, שהייתה אמורה לצאת לדרך ברבעון הרביעי השנה. המהלך שהחל רשמית בנובמבר 2020 סובל מעיכובים. לוין נדרש לפתור מצב בעייתי שבו מכיוון שהמדינה היא בעל השליטה, עסקאות עמה ידרשו אישור האסיפה הכללית, מה שיקשה על התנהלות החברה. לכן החל הליך לתיקון החקיקה כך שלא כל עסקה תדרוש את אישור האסיפה הכללית. ההערכה היא שההנפקה תושלם בחודשים הקרובים לאחר שהליך החקיקה יסתיים וסוגיית החיסיון על עסקאות מסווגות תושלם.

משרד המשפטים ספג ביקורת על "משפטיזציה" של התהליך.
"בלי יכולת לבצע עסקאות מצד אחד אי אפשר יהיה להנפיק ומצד שני יש משמעות שמצטרף לחברה שותף שנקרא הציבור הישראלי. צריך להגן על הציבור שמשקיע בחברה הזו. באיזונים הרגישים הללו יחד עם נושאים מורכבים נוספים כמו חיסיון של מידע מסווג אנחנו מטפלים ביחד עם כלל השחקנים שמעורבים". לוין מוסיף, כי יעמוד על המשמר שבמסגרת ההנפקה "לא יופקרו אינטרסים של המדינה והאינטרסים של הציבור שהצטרף כשותף לחברה".

"יודעים למתוח קו בין מדיניות לייעוץ משפטי"

מה אתה חושב על הביקורת בנוגע להתערבות היעוץ המשפטי לממשלה בעמדות נבחרי ציבור?
"תפקיד היעוץ המשפטי הוא לסייע לנבחרי הציבור להגשים את מדיניותם בגבולות החוק. צריך להקפיד שלא לחצות את הקו הזה. זה אתגר אבל אני חושב שאנחנו יודעים למתוח קו ברור בין מדיניות לייעוץ משפטי ואנחנו מסייעים לקובעי המדיניות. בישראל פועלים בשיטה הבינארית - מותר ואסור. אבל בין הירוק לאדום ברמזור המשפטי יש 50 גוונים של צהוב. יועץ משפטי טוב הוא כזה שיתחשבו בעצות שלו גם כשהוא לא מציב תמרור אדום, אלא מציע דרכים לצמצם את הקשיים המשפטיים". לוין מוסיף שבמערכות הממשלתיות רואים גופים שמחפשים לאסוף סמכויות וכוח. לעמדתו "המגמה צריכה להיות הפוכה. כל גוף ממשלתי צריך לבדוק מהו הערך המוסף שלו ולהצטמצם לעשייה הזו. זה נכון גם ביחס למשרד המשפטים".

מה דעתך על הצעת חוק היועמ"שים שמקדמים גורמים מהימין לפיה היועמ"ש במשרד ימונה על ידי השר עצמו כמשרת אמון?
"רפורמה מיותרת שעלולה לפגוע בתפקיד היועצים המשפטיים בשמירה על שלטון החוק. רוב רובם של היועצים המשפטיים ממלאים את תפקידם במסירות כדי לקדם את מדיניות הדרג המדיני. אם יש יועץ שלא ממלא את תפקידו בצורה טובה, וזה עלול לקרות, צריך לפתור את הבעיה המקומית, ולא לערער את כל המערכת".

החקיקה שתאפשר לרכב בלי נהג לעלות לכביש

המחלקה של לוין הניחה את התשתית המשפטית להצעת חוק פורצת דרך של משרד התחבורה לאסדרה של רכב אוטונומי, מהראשונות בעולם בתחום. לפי הצעת החוק, שעברה בקריאה ראשונה לפני חודש, לפקודת התעבורה יתווסף פרק המאפשר מתן רישיון לרכב אוטונומי ללא דרישה לנהג, לשם ביצוע ניסוים. חברת מובילאיי הישראלית הודיעה לאחרונה כי הפיילוט להפעלת שירות מונית ללא נהג מתוכנן לאמצע סוף 2022 בתל אביב. זאת בהנחה שהליך החקיקה יאפשר זאת. גם חברת יאנדקס פועלת למיזם דומה בישראל.

 המונית האוטונומית של מובילאיי / צילום: מובילאיי

לדברי לוין, התיקון לחוק יאפשר את המסגרת של מתן רישיון לרכב ללא נהג אך הדרך לעליית כלי הרכב שצפויים לשמש כמוניות בשלב ניסיוני כוללת שני שלבים נוספים - קביעת תקנות על ידי הכנסת ואישור של המפקח על התעבורה. הדרישה ל"נהג משגיח" עשויה לעלות בשלב ההתחלתי על ידי המפקח או בתקנות.

"בתחום הזה ישראל הובילה טכנולוגית אבל 'פיגרה' מאחור ברגולציה. נדרשנו לבחון איך ואם מתאימים את הרגולציה לטכנולוגיה החדשנית הזאת. הרי כל הרגולציה של התחבורה בישראל ממוקדת באדם. הוצאת הגורם האנושי מהתמונה - חייבה חשיבה מחדש", אומר לוין.

"ארגז חול" רגולטורי

תיקון החקיקה מבוסס על הרעיון של "סנדבוקס", ארגז חול רגולטורי המאפשר ליזמים ולחברות לבחון מוצרים או מודלים עסקיים בלי לעמוד בכל הדרישות הרגולטוריות הקיימות לתקופה מוגדרת. לוין מסביר כי אחת הדרכים לעיצוב המשפט בתחום שמשתנה במהירות הוא השימוש בארגז חול המאפשר לרגולטור ללמוד את הנושא ולא לעצור את הטכנולוגיה."פרצנו את הדרך במובן המשפטי. התיקון מדגים איך מייצרים רגולציה גמישה לצורך ביצוע ניסיון טכנולוגי. זו הסיבה שהאיחוד האירופי מעודד סנדבוקס. לאחרונה הגשנו דוח יחד עם האוצר שמעודד להתנסות בסנדבוקס בתחומים נוספים", אומר לוין.
"צריך לזכור ששיטת המשפט שלנו מבוססת על כך שיש אדם במרכז הפעילות. אדם שיישא באחריות, שיפעיל שיקול דעת אנושי. טכנולוגיות חדשות כמו בינה מלאכותית יאפשרו לנו לצמצם את הנוכחות האנושית ונצטרך לשאול את עצמנו האם יש צורך להחיל את העקרונות המשפטיים הללו על אלגוריתם או המפתח שלו".

"ברגולציה של טכנולוגיה אין באמת ואקום - אם נציגי הציבור לא יקבעו את הרגולציה המתאימה לתפיסתם, אז המהנדסים/מתכנתים יקבעו אותה באמצעות האופן שבו הם "יעצבו" את המכשיר. אנחנו כאן כדי להגיד לנציגי הציבור וקובעי המדיניות - זה האתגר, אלה הסוגיות - ושהם יחליטו".

"דרמה בעולם ריביות הפיגורים במשק"

המחלקה של לוין יזמה יחד עם משרד האוצר רפורמה בתחום הריביות בהוצאה לפועל ושרי המשפטים והאוצר נחושים לקדם את המהלך לחקיקה מהירה. לפי התיקון מנגנון ריבית דריבית על ריבית פיגורים יבוטל, שיעור הריבית עצמה יופחת ומנגנון ריבית הבסיס ישונה. חוק "פסיקת ריבית והצמדה" עוסק בחובות אך הוא רלוונטי לציבור במקומות רבים שכן חוקים רבים מפנים אליו וכך גם גם חוזים עסקיים רבים. כיום ריבית הבסיס עומדת על 1% מהחוב ונועדה לפצות את הנושה על הזמן שחלף, אליה מתווספת ריבית פיגורים בגובה של 6.5%. כלומר, חייב שמשלם ועומד בזמנים משלם ריבית קיצונית בשיעור של 7.5%.

לדברי לוין, "החובות בהוצאה לפועל תופחים בקצב חסר הגיון. ריבית הפיגורים היום מייאשת חייבים. היא הופכת את החוב למשימה בלתי אפשרית עבורם. במקום לתמרץ את החייב ולמנוע פיגורים היא משיגה בדיוק את ההפך. כל זה בגלל שאף אחד לא ניער את האבק מעל חוק פסיקת ריבית והצמדה שנים רבות. החוק לא מעודכן וחייבים לשנות אותו כי הוא מביא לתוצאות אבסורדיות מבחינה כלכלית וחברתית".

לוין מתאר את הרפורמה כ"דרמה בעולם של ריביות הפיגורים במשק" ומסביר כי "דמי הפיגורים יופעלו כתמריץ, עם הגיון של כלכלה התנהגותית ובלי קבעונות מהעבר".

התוצאה תהיה שעבור חייב משלם תהיה הפחתה של כ-70% מהסכום שמתווסף לו לקרן. המנגנון יפריד בין פיצוי על נזק שנגרם לחייב (ריבית הבסיס) לבין רכיב הפיגורים שנועד לתמרץ את החייב לשלם. ההערכה היא שהריבית הכוללת תפחת לשיעור של כ-4%. בשורה חשובה ברפורמה היא שאם החייב ישלם לא יוטלו עליו דמי פיגורים בכלל אלא רק ריבית בסיס.

מאיר לוין

אישי: בן 47, נשוי לעינת ואבא לאורי, נעמי, יונתן ותמר. בוגר מדרשיית נועם וישיבת הר עציון

מקצועי: המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי) מינואר 2017. בעבר מילא שורת תפקידים בכירים ברשות ני"ע והיה עו"ד במשרד גורניצקי בתחום המסחרי ושוק ההון. בעל תואר שני במנהל עסקים ותואר ראשון במשפטים, שניהם מאוני' בר אילן

עוד משהו: בחמש השנים בתפקיד עבד תחת חמישה שרי משפטים