ממשלת ישראל ומלחמתה הכושלת במחירי הדיור

למאבק של ממשלת ישראל במחירי הדיור, שנמשך כבר למעלה מעשור, יש דמיון מפתיע למלחמתו של דון קישוט בטחנות הרוח. בשני המקרים הוגדר אויב דמיוני, במקרה של מחירי הדיור מדובר ב"משקיעים", בשני המקרים אין מטרה ברורה ל"מלחמה" ובשני המקרים תוצאות המלחמה עגומות.

בחינת המלחמה המתמשכת של הממשלה מצביעה על כך שעצם ההגדרה של הורדת מחירי הדיור, שנתפסים כגבוהים, כמטרת מדיניות השיכון הממשלתית היא שגויה, ואכן, כפי שאראה בהמשך, הורדה כזאת, של מחירי הדיור, הושגה על הדרך, כאשר הוגדרה פונקציית מטרה ממוקדת ונכונה למדיניות השיכון.

שני מרכיבים עיקריים יכולים להשפיע על רמת מחירים הנוכחית וכיוון השינוי שלה. הראשון הוא מדיניות ממשלתית, שאותה יכולה הממשלה להפעיל. השני הוא גורלה של בועת הנכסים, אם קיימת כזאת, במכלול השווקים.

המטרה במאמר הנוכחי היא לסקור ולנתח את אפשרויות הפעולה של הממשלה, להציג חלופות מדיניות ולהעריך את השפעתן על שוק הדיור. המשמעות של בועת הנכסים, כאמור, אם קיימת כזאת, תידון במאמר נפרד.

עיון היסטורי בפעילות הממשלה בשוק הדיור מעלה שלוש תקופות עיקריות של התערבות ממשלתית, שהשפיעו מהותית על מהלך השוק. ההתערבות הראשונה התחוללה במהלך שנות ה-50 כאשר הממשלה בנתה, על בסיס תקציבי, שיכונים לעולי גל העלייה של ראשית שנות ה-50, במטרה להעביר את יושבי המעברות לדיור קבע.

ההתערבות המשמעותית השנייה, שממנה גם ניתן להפיק תובנות להתרחשויות הנוכחיות בשוק, התחוללה במחצית השנייה של שנות ה-70, כאשר אברהם עופר ז"ל, כשר השיכון בממשלת רבין הראשונה (1974), הוביל מהלך של בנייה תקציבית של כ-100 אלף דירות, שתכליתו המוצהרת הייתה יצירת זמינות דיור לזוגות צעירים. התוספת של הבנייה התקציבית (לבנייה הפרטית) שהייתה שקולה לשלוש-ארבע שנות פעילות, הופעלה במקביל לסבסוד משמעותי של משכנתאות לזוגות צעירים. התוצאה הכוללת התבטאה בגידול משמעותי של היצע הדירות שהוביל לירידה ריאלית מצטברת של מחירי הדירות, בקרוב ל-50%, בשנים 1974-1980.

ההתערבות המשמעותית השלישית של הממשלה שהובלה על ידי שר השיכון אריאל שרון, החלה בראשית שנות ה-90, כאשר התבהר גודלו של גל העלייה מחבר המדינות. מטרת ההתערבות הממשלתית הייתה בנייה מהירה של דירות עבור גל העלייה הגדול מחבר המדינות. מדיניות השיכון שהוביל שרון התבססה על שני מרכיבים עיקריים, כדלקמן:

■ יזם יכול היה לקבל התחייבויות רכישה של הממשלה בפרויקט בנייה, עבור דירות שלא הצליח למכור בשוק החופשי.
■ הממשלה הציעה לשלם ליזמים תמריצים עבור זרוז בנייה של פרויקטים, במטרה להביא לשוק דירות מהר ככל האפשר.

בנוסף לשני צעדים עיקריים אלה הופעל מה שכונה "תיקון שבס", שאפשר הגדלה של כמות הדירות בכל פרויקט שאושר תכנונית, במסלול רגולטורי מקל.

הפחתה משמעותית של הסיכון

הצעדים הללו, שמשמעותם העיקרית מבחינת היזמים והבנקים המממנים, הייתה הפחתה משמעותית של סיכוני הפרויקטים, הובילו להגדלת התחלות הבנייה מפחות מ- 20 אלף בשנת 1989 ליותר מ-80 אלף בשנת 1991. כמות ההתחלות הגדולה נמשכה לאורך כל שנות ה-90 ויצרה מלאי שאיפשר ירידה ריאלית של כ-25% במחירי הדירות בשנים 1997-2006, וזאת אך שהיקף התחלות הבנייה בראשית שנות האלפיים ירד משמעותית. רק לאחר סיום ספיגתו של מלאי זה בשנת 2006 חזרו מחירי הדירות לעלות.

בנקודה זאת חשוב להדגיש שהמטרה המוצהרת של הממשלה בכל שלוש ההתערבויות הללו לא הייתה הורדת מחירי הדיור, אלא בנייה של היצע מספיק של דירות למשקי הבית הזקוקים לכך.

ההיסטוריה, בניגוד לפתגם הנפוץ, אינה חוזרת על עצמה והנתונים הגלובליים המשקיים והדמוגרפיים כיום שונים בהשוואה לתקופות ההתערבויות הממשלתיות הקודמות. אך בכל זאת ניתן ואפשר להפיק לקחים מהתהליכים וההשפעות על שוק הדיור שיצרו ההתערבויות הקודמות.

בהתערבויות הממשלתיות הקודמות זוהה נכון הצורך להגדיל בדחיפות את היצע הדירות, שתכליתו לשרת את פונקציית המטרה שהוגדרה, כאמור, יצירת פתרונות דיור לתוספת גדולה של אוכלוסייה. כדי לעשות זאת זוהה נכון הצורך להפחית את סיכוני היזמים וזאת הושג כאמור על ידי הצעדים הישירים שננקטו. כוחות השוק פעלו בהקשר זה להפליא והביאו להגדלה דרמטית של ההיצע. על הדרך הושגה גם ירידת מחירים משמעותית, אף כי הדבר לא הוגדר כמטרה.

הכישלון של העשור האחרון

על רקע ההתערבויות המוצלחות של שנות ה-70 וה-90 בולט הכשלון בעשור האחרון. שני המרכיבים העיקריים במדיניות השיכון שהוביל שר האוצר משה כחלון היו תוכנית "מחיר למשתכן" והדרה של סקטור ה"משקיעים" מהשוק, על ידי הכבדת מיסוי. שני המרכיבים הללו דווקא הגדילו את סיכוני היזמים והבונים. תוכנית "מחיר למשתכן" מתאפיינת, בין היתר, בשיעור רווחיות נמוך במיוחד ליזמים, שמשמעותו סיכון גדול עקב מעבר אפשרי מרווח קטן להפסד. על הדרך צפויה במצב זה גם פגיעה באיכות הבנייה. הדרת סקטור המשקיעים, שהוא הסקטור היותר יציב כלכלית, מהשוק גם היא הגדילה את סיכוני היזמים.

אין פלא אפוא שהתוצאה הכוללת של שני המהלכים השתלבה, כצפוי, עם כוחות השוק ונטרלה במידה רבה את הכוונה להגדיל את היקף התחלות הבנייה.

בנוסף לאמור, יש להבין שגם אם מחירי הדיור ירדו ב-5%-10% הדבר לא יפתור את בעיית חסרי הדיור, שסובלים בעיקר מהיעדר הון עצמי לרכישת הדירות.

הגדרה מחודשת של פונקציית המטרה של ההתערבות הממשלתית והפסקת הצעדים המפותלים, שמטרתם הגדלת ההיצע, היינו, תוכנית "מחיר למשתכן", מחיר מטרה ותכניות דומות אחרות, שאולי עוד יגיעו, שלא השיגו עד כה דבר, וחזרה לצעדים ישירים, מהסוג שהוזכר, תוך מתן סיוע ישיר וממוקד לחסרי הדיור, עשויה להועיל הרבה יותר, תוך פגיעה מינימלית בתפקוד התחרותי של שוק הדיור.

הכותב הוא ראש תוכנית ה- MBA בהתמחות מימון נדל"ן, בית ספר למנהל עסקים, האוניברסיטה העברית, ירושלים