האנשים שמפקחים על הכסף שלנו שוב חמקו מביקורת: כך תיראה הרפורמה המרוככת ברגולציה

בתום שעות של דיונים ארוכים, גובש הפרק בחוק ההסדרים הקורא להקמת "הרגולטור של הרגולטורים": רשות רגולציה חדשה שנודעה לסייע בהפחתת הרגולציה המוטלת על המשק הישראלי. הקמת הרשות היא אחת מהמטרות העיקריות עליהן הצהיר שר האוצר אביגדור ליברמן עם כניסתו לתפקיד, והיא אמורה להתמודד עם מצב בו עסק שרוצה לפעול נאלץ להתמודד מול גופים רבים, ולעמוד בדרישות רבות, יקרות, בעלות קריטריונים לא ברורים, באופן שמקשה על עשיית העסקים בישראל.

אחת הנקודות המעניינות בהקמת הרשות נוגעת ביחסיה אל מול הרגולטורים הפיננסיים: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, שמפקחת על חברות הביטוח וענף הפנסיה, רשות ניירות ערך המפקחת על החברות הציבוריות והמפקח על נותני שירותים פיננסיים, שנכון להיום הוא חלק מרשות שוק ההון. רגולטורים אלו אחראים הן על היציבות של המערכות הפיננסיות בישראל, והן על השירותים הפיננסיים שניתנים לאזרחים. כך לדוגמה, במסגרת רפורמת הבנקאות הפתוחה, אשר מתקדמת במקביל להקמת רשות הרגולציה, צפויים הרגולטורים הפיננסיים לפקח על שלל תאגידי פינטק חדשים שיתחילו לפעול בישראל.

על פי הנוסח המוצע, הרגולטורים הפיננסיים בישראל, בדומה לעולם, אינם כפופים לרשות הרגולציה החדשה. הם הוכנסו לתוך ההגדרה של תאגידים ציבוריים (תאגידים סטטוטוריים), וככאלו, הם לא יהיו כפופים לבקרה ולמתודולוגיה של רשות הרגולציה, מתוך מטרה להימנע ממעורבות ממשלתית בעצמאות המוקנית להם. כתאגידים סטטוטוריים הם גם יהיו אלו האמונים על בחינת הצלחת הרגולציה שלהם במסגרת בקרה עצמית, ולא מליאת רשות הרגולציה שתפקח על הצלחת ההוראות של משרדי הממשלה.

בלי פיקוח, עם דוח

מה בעצם כן יחול על הרגולטורים הפיננסיים? על פי חוק ההסדרים המוצע, כאשר הם מטילים הוראות רגולציה חדשות הם חייבים לפרסם דו"ח, במסגרתו הם מפרטים את תהליך גיבוש הרגולציה שכולל בחינה של ההשפעות הצפויות שלה על המשק, ובכלל זאת גם את העלות שהיא תייצר למשק. בחינה זו נקראת RIA (RIA - Regulatory Impact Assessment) והיא נועדה להראות כי יש יותר תועלת ברגולציה החדשה מאשר עלות. בנוסף נקבע כי על הרגולטור לקבוע לכל רגולציה חדשה תקופת מבחן של עד 10 שנים, כאשר בסיומה עליו לבחון האם ובאיזו מידה הושגו היעדים שלשמם היא נקבעה ואם הרגולציה עדיין נדרשת בהתחשב במטרות שלשמן נקבעה. בהוראות רגולציות להן השפעה משקית משמעותית, כלומר שעלותן למשק היא יותר מ-100 מיליון שקל לשנה, פרק הזמן לבחינת הצלחת הרגולציה יעמוד על חמש שנים לכל היותר. לבסוף, על הרגולטורים הפיננסיים להכין תוכנית רגולציה שנתית ולפרסם אותה לציבור.

מפגן הכוח של בנק ישראל

סביב השמירה על עצמאות הרגולטורים הפיננסיים נסוב דיון מעמיק, כאשר חברי ועדת חוקה תהו האם אין מקום בעתיד לבחון בכל זאת להכפיף אותם לרשות הרגולציה החדשה: "החרגת התאגידים הפיננסיים מעבירה מסר לא נכון. האם הגיוני שרגולציה שמשפיעה על כל החיים שלנו לא תעבור שום עין בוחנת? שום גורם חוץ ממבקר המדינה? ואם יש פה קפיצת מדרגה בהתנהלות הרגולציה בישראל, לא נכון לעשות את ההסדר כהוראת שעה ולבדוק כעבור שנתיים אם הפטור נכון?", תהה במהלך הדיון יו"ר הוועדה ח"כ גלעד קריב.

אולם, מי שעמד בתוקף על כך שהרגולטורים הפיננסיים יישארו מחוץ לפיקוח הרשות החדשה באופן קבוע היה נגיד בנק ישראל אמיר ירון: "הרגולטורים הפיננסיים צריכים להיות מחוץ למשחק הזה, זה סיגנל מאוד חשוב לשווקים. השווקים אינם משהו שעובר תהליכים איטיים ומאוד חשוב שלא יהיה אפילו בדל מחשבה שיש נגיעה פוליטית בהם", אמר ירון לחברי הכנסת.

גם ירון עצמו הודה כי קיימת בעיית עודף רגולציה וחוסר יעילות בישראל, והסביר כי טיוב הליכי הרגולציה יכול להביא לתועלת משקית גדולה, כשבמקביל הפחתת הנטל תביא להעלאת רמת הפריון והגדלת הפעילות המשקית. עם זאת, הוא ציין כי המפתח לייעול הרגולציה טמון קודם כל בגופים הרגולטוריים עצמם. "מודל ה-RIA הוא כלי אפקטיבי להפחתה וייעול הרגולציה ובנק ישראל תומך ופועל כבר לפי עקרונותיו והוא הדרך לטייב את הרגולציה שלא תהפוך לרגולציה מיותרת".

חששות מסרבול ברשות ניירות ערך

אולם, למרות שבנק ישראל תומך בהטלת מודל ה-RIA על הרגולטורים הפיננסיים, היו רגולטורים אחרים שלא שמחו אף בו: כך למשל, רשות ניירות ערך שסמכויות החקיקה שניתנו לה שונות מאלו של בנק ישראל, חוששת מסרבול ומקשיים. למשל, למפקח על הבנקים עם סמכויות נרחבות בכל הנוגע לפרסום הוראות, אך רשות ניירות ערך לא יכולה לפרסם הוראות מחייבות. על מנת לפרסם רגולציה חדשה רשות ניירות ערך זקוקה להליך חקיקה מסודר, תהליך שעשוי להימשך שנים, וכעת עליו לעבור משוכה נוספת.

כך קרה לדוגמה עם הקמת הבורסה הדיגיטלית, מטרה מוצהרת של ראש הרשות, ענת גואטה. בחודש מרץ השנה אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה את הצעת החוק בנושא. אולם מאז התפרקה הממשלה, ובחודש יולי נאלצה שוב ועדת השרים, הפעם זו שהקימה הממשלה החדשה, לאשר הצעת חוק דומה. לכן, אומנם ברשות ניירות ערך לא יצטרכו להתמודד עם רגולטור נוסף, אך הוטלו עליה במסגרת החוק חובות נוספות במסגרת הליך מסורבל גם כך.

ברשות שוק ההון מקווים לתקציבים

מי שבכל זאת עשוי להרוויח מרגולציית הרגולציה הישראלית היא רשות שוק ההון. ברשות, בהובלת משה ברקת, בה כבר מבצעים הליך RIA לכל רגולציה שהם מבקשים להשית על השוק. עו"ד ברוך לוברט יועמ"ש רשות שוק ההון, התחייב לכך בדיון בוועדה החוקה, ואמר אז, כי "אנחנו כבר עושים RIA ויש לנו ועדה מייעצת חיצונית, ביקורת פרלמנטרית ובקרה של בית משפט".

אולם נכון להיום רשות שוק ההון אינה רשות סטטוטורית כמו הפיקוח על הבנקים או רשות ניירות ערך, וברשות שוק ההון מלינים שוב ושוב על היעדר תקציבים שלא מאפשר להם לפקח על שוק שהיקפו כבר עומד על 2 טריליון שקל.

יו"ר הוועדה קריב ציין בדיון כי בכוונתו לפעול לכך שלרשות שוק ההון תהיה הוראת שעה שתשווה את היחס אליה כמו לתאגיד ציבורי. "הנוסח שאביא לא יכלול את הרגולטור הפיננסי ונמצא פתרון נקודתי לרשות שוק ההון. אם לא תתקדמו בלהפוך את רשות שוק ההון לתאגיד סטטוטורי בעוד שנתיים שלוש נשוב ונבחן את הנושא", הבטיח קריב.

RIA - ראשי-תיבות של Regulatory Impact Assessment, דוח הערכה שנועד להראות כי יש יותר תועלת ברגולציה החדשה מאשר עלות