חוק יסוד החקיקה: שאלה של זמן ולא רק של רוב

בימים אלה יושבת ועדה שמונתה מטעם שר המשפטים גדעון סער לנסח מטעם הממשלה את הצעת חוק יסוד: החקיקה.

חקיקה זו היא אולי הדבר החשוב ביותר שהקואליציה הנוכחית יכולה לעשות לטובת הדמוקרטיה הישראלית. הסדרת מערכת היחסים בין הרשויות הפוליטיות לרשות השופטת וקביעת הליכי החקיקה הן קריטיות לשם יצירת וודאות ויציבות חוקתית. קשה להאמין שהוראות כה חשובות בדבר כללי משחק פוליטיים אינן מעוגנות ברמה החוקתית, וגם אלה שכן, ניתנות לשינוי בקלות ובמהירות.

לכן, אחד מההסדרים שאמורים להיקבע בחוק יסוד: החקיקה הוא אופן החקיקה והשינוי של חוקי יסוד. כיום ניתן לחוקק חוק יסוד תוך יום וחצי וברוב רגיל. אין כל דרישה שחקיקת חוק יסוד או תיקונו תיעשה ברוב מיוחד של חברי הכנסת באופן שישקף הסכמה רחבה.

אין זה מקרי שמאז 2013 חוותה ישראל יותר שינויים חוקתיים מאשר בכל ההיסטוריה החוקתית האמריקאית. לכן, בהצעות שונות של חוק יסוד: החקיקה הציעו רוב מיוחד של חברי הכנסת שיידרש לשינוי חוקתי - למשל, רוב של שני שלישים מחברי הכנסת, כנהוג במדינות רבות בעולם, כלומר, דרישה ש-80 מחברי הכנסת יתמכו בשינוי כדי שזה יעבור. הצעות אחרות מדברות על דרישות רוב אחרות, כמו 61 או 70.

לא חזות הכול

אך הרוב הדרוש אינו חזות הכול. מנגנון אחר, הנפוץ בעיצוב חוקתי, הוא זמני המתנה בשינויים חוקתיים. כך למשל באיטליה, כדי לתקן את החוקה, נדרשת תקופה המתנה של לפחות שלושה חודשים בין שני דיוני הפרלמנט בשינויים לחוקה. בתקופה זו החוקה ננעלת, ולא משנה מה הדחיפות או כמה פופולרי השינוי המבוקש - לא ניתן לשנותה.

מחקר חדש שהתפרסם לאחרונה בכתב העת הבינלאומי למשפט חוקתי על-ידי שלושה חוקרים מאוניברסיטאות וירג'יניה והמכון האוטונומי הטכנולוגי של מקסיקו, מראה כי דווקא זמני המתנה בין קריאות עשויים להיות שימושיים יותר מאשר מנגנוני שריון או הגנה אחרים, כאשר מדובר בשינויים חוקתיים. זמני המתנה, שמונעים חקיקה חוקתית בתקופות מסוימות, מהווים מנגנון לקירור גחמות וקפריזות. קירור זה לוקח זמן. שני בתים בפרלמנט או דרישת רוב מיוחד לא מסייעים בכך. רוב מיוחד לא יסייע נגד פעולת חקיקה המונעת מקפריזה רגעית בשל נסיבות בוערות. אולם זמני המתנה פועלים ישירות על רגשות וגחמות.

בנוסף, זמני המתנה יוצרים למחוקקים מרחב לאיסוף מידע ומעודדים התדיינות ראויה. בעצם הרחקת המיידיות של המחוקקים מההצעה זמני המתנה משמשים כמעין פעולה מאחורי מסך בערות. מי יודע מה אחשוב או איפה אהיה עוד חצי שנה? ככל שזמן ההמתנה ארוך יותר, התחזית העתידית קשה יותר.

קפריזה רגעית או אוינרס צר

בהקשר הישראלי, למנגנון כזה יש חשיבות יתרה. חלק מהשינויים הדרמטיים והבעייתיים ביותר שחווינו בשנים האחרונות התרחשו במהירות בשל קפריזה רגעית או אינטרסים צרים וקצרי-טווח. התיקון לחוק יסוד: הממשלה, שהקים את המנגנון של ממשלת החילופים, נחקק תוך שבוע מיום פרסומו כהצעת חוק. מדובר בשינוי משטרי משמעותי המשפיע העמוקות על שיטת המשטר ואשר נתפר לנסיבות ספציפיות בלי בחינה מעמיקה או חשיבה לטווח ארוך, מפאת קוצר הזמן.

באפריל 2018 תוקן חוק יסוד: הממשלה באופן שמאפשר לראש הממשלה ולשר הביטחון להחליט לבדם על יציאה למלחמה. ואם זה אותו אדם? גם תיקון זה, הנוגע לכלל הדרמטי ביותר בחייה של אומה - יציאה למלחמה - התקבל בחופזה, בלי דיון ציבורי או פוליטי מעמיק.

כך גם השינוי החוקתי לחוק יסוד: משק המדינה, המכונה "פשרת האוזר" - שדחה את מועד הגשת התקציב לשנת 2020 ואיפשר לממשלה להגדיל את מסגרת התקציב ההמשכי ב-11 מיליארד שקל, איפשר לרוב פוליטי נתון לסטות מכללי המשחק באופן זמני ובשל נסיבות רעיות. לא בכדי הכריז בית המשפט על "התראת בטלות" לגבי תיקון חוקתי זמני זה, שבינו ובין חקיקה חוקתית אין ולא היה כלום.

לו היה קיים כלל המתנה, למשל של ארבעה או שישה חודשים, מרגע דיון בקריאה ראשונה בהצעה לתיקון חוק יסוד ועד להעברתו בכנסת בקריאה השלישית, השינויים החוקתיים הללו היו ככל הנראה נמנעים מאיתנו.

אם הממשלה מבקשת להותיר מורשת של הסדרת כללי המשחק, טוב תעשה אם תכלול כחלק מהצעת חוק יסוד החקיקה מנגנון מקרר כזה של זמני המתנה בשינויים חוקתיים. זה יחסוך הרבה משברים חוקתיים עתידיים.

הכותב הוא פרופסור חבר בבית ספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן