מתי ראוי לתוכנית שתתקדם במסלול הותמ"ל ומתי לא?

לאחרונה אישרה ועדת השרים לענייני פנים 17 מתחמים חדשים לדיור בהיקף מוערך של 50 אלף יחידות דיור לתכנון באמצעות הותמ"ל. ההחלטה עוררה מחדש את הדיון בשאלה האם חוק הותמ"ל שנחקק בשנת 2014 כהוראת שעה, לא מנוצל לרעה לשם קידום חפוז לתוכניות חשובות וארוכות טווח.

מצדה, הוועדה הארצית לדיור (הוותמ"ל) מגדירה את חוק הוותמ"ל כמקרה הצלחה. לדבריה החוק אפשר לקדם תכנון איכותי בפרק זמן מהיר. לפי נתוני הותמ"ל, מאז פרסום חוק הוותמ"ל ועד לסוף 2019 הוכרזו 134 מתחמים מועדפים, הכוללים 424,000 יחידות דיור, כשלאותו מועד אישרה הותמ"ל כ-226,500 יחידות דיור ברחבי הארץ, המהוות כ-35% מכלל היחידות שאושרו במוסדות התכנון באותם השנים.

מנגד, טוענים המבקרים לחוק הותמ"ל שקיומה של מערכת תכנון נוספת יוצר את החשש כי ייעשה שימוש בנתיב המהיר שמבטיח החוק, כדי לעקוף את מערכת התכנון הרגילה, ולקדם תכניות חשובות ללא דיון מעמיק ומקצועי. המסלול העוקף יגביר גם, לפי הביקורת, שחיתות שלטונית ופוליטיזציה של התכנון.

הטענות בעד ונגד השימוש במסלול הותמ"ל הובאו לפתחו של בית המשפט העליון. באחת הפרשות הצביע בית המשפט על החשש שתכנון שרצוי שיבחן במסלול הרגיל יועבר למסלול המהיר שלא בצדק, ובכך להביא לפגיעה באיכות התכנון. באותה הנשימה, הסביר בית המשפט שבחוק הותמ"ל בחר המחוקק להגביר באופן זמני את השיקול של ייעול הליכי התכנון לאור מצוקת הדיור (עע"מ 1846/18). ‏

בפרשה אחרת, קבע כב' השופט עמית שחוק הותמ"ל לא שם לו למטרה לקצר את הליכי התכנון באשר הם, אלא לקצר הליכי תכנון "במקום שאין הצדקה להתארכותם". לדבריו, לעיתים ההחלטה להעביר תכנון במסלול הותמ"ל "כניסיון להעביר פיל בקוף של מחט ולדחוף את הפיל חזק ככל הניתן כדי להשלים את המלאכה, מבלי ליתן את מלוא הדעת על הנזקים שעלולים להיגרם לפיל (ולסביבתו)" (עע"מ 9403/17).

בסופו של יום, לפי הפסיקה החלטה לקדם תוכנית במסלול הותמ"ל תיבחן בשלושה מישורים: מישור הסמכות, קרי התאמת התוכנית לתנאי החוק; מישור ההליך, שבו התקבלה ההחלטה שלא לתכנן במסלול הרגיל והנתונים הקשורים בהחלטה; ומישור שיקול הדעת, הבוחן את האיזון שנערך בין השיקולים השונים ובכללם החשש מפגיעה באיכות התכנון מעצם העברתו במסלול המהיר (עע"מ 29/20). יחד עם זה, הפסיקה לא שרטטה מבחנים ברורים לקבוע מתי ההחלטה לקדם תוכנית במסלול הוותמ"ל ולא במסלול הרגיל תיחשב ראויה וסבירה. לא רק זאת, הרושם הוא שבית המשפט מעניק משקל נכבד לצורך הלאומי בהגברת הדיור בארץ דרך הוותמ"ל, אפילו במקרים שבהם התכנון בותמ"ל נראה מורכב למדי.

חוק הוותמ"ל הוא חוק זמני וקונקרטי, אך הוא נוגע לכל תחומי החיים

לדעתי, בבחירה בין שני מסלול תכנון, שאחד מהם מהיר יותר, הנטייה הטבעית היא לבחור במסלול המהיר. נדרש לשלוט בנטייה זו ככל שמדובר בתכנון פיזי ארוך טווח. חוק הוותמ"ל הוא חוק זמני וקונקרטי, אך הוא נוגע לכל תחומי החיים, דיור, תחבורה, תעסוקה, מסחר ועוד. ההשלכה של החוק תלווה אותנו גם אחרי שיפקע. לכן, יש להשתמש בו בזהירות ובשיקול דעת. לא די בכך שהתוכנית תעמוד בתנאי הסף של החוק. על התוכנית גם להלום בתוכנה ובמצע התכנוני שלה את עקרון הזמניות של חוק הותמ"ל והמסלול המהיר המיוחד שהותווה בו. תוכנית תעמוד בכך אם הליך אישורה אינו מעורר סוגיות תכנוניות מקיפות ומורכבות, שהטיפול בהן חורג מהראייה התכנונית הצרה של התוכנית, וכאשר טיפול זה ראוי שייעשה שלא בתנאי לחץ ובמחטף.

כן, יש לבדוק גם מיהו "הפורום הנאות" לטפל בתוכנית, הותמ"ל או מערכת התכנון הרגילה. הכוונה למוסד התכנון המומחה ובעל הידע והניסיון הדרושים לטיפול בסוגיות שמעוררת התוכנית. הבדיקה בהיבט זה אינה מתמצת רק בשאלה, במה הייתה שונה התוצאה אילו התוכנית הייתה מתקדמת במסלול הרגיל על פני מסלול הותמ"ל. הכוונה לבחינה מקיפה יותר של תהליך הדיון והשקילה של מוסדות התכנון והשחקנים הרלוונטיים ומידת השפעתם על עיצוב תהליכי הבדיקה והמוצר התכנוני ואיכותו.

הקפדה על בדיקת סבירות ההחלטה לקדם תוכנית בותמ"ל, תבטיח שלא ייעשה שימוש בותמ"ל כדי להכניס "פיל בקוף של מחט" כלשון השופט עמית, ולא תברר לימים כבכייה לדורות. אני קורא, איפוא, למנהל התכנון וליועץ המשפטי לממשלה לגבש נוהל וקריטריונים, למקרים המתאימים להכרזה על מתחם מועדף לדיור ולקידום תוכנית במסלול הותמ"ל. הנוהל אמור להדריך את הממשלה בקבלת החלטה מאוזנת על הכרזה על מתחם מועדף לדיור ובכך לנטרל עד כמה שניתן את החשש שמסלול הותמ"ל ינוצל לרעה. הנוהל יהיה גם כלי נוסף בידי בית המשפט להערכת סבירות ההחלטה לקדם תוכנית מסוימת במסלול הותמ"ל.

הכותב הוא ד"ר למשפטים ועו"ד שותף במשרד עו"ד מ. פירון ושות'