שלילת הרטרואקטיביות בחוק של סער היא גול עצמי ואין בה היגיון

הצעת החוק של שר המשפטים גדעון סער להגבלת כהונת ראש ממשלה עד שמונה שנים רצופות אושרה בקריאה ראשונה בכנסת. עם זאת, ¬ היא גם קובעת שהחוק לא יהיה רטרואקטיבי. סייג זה לכאורה מאפשר לבנימין נתניהו להיבחר שוב למרות שכיהן 12 שנים בעבר. כך הכניסו מנסחי ההצעה בעצם "גול עצמי" לתוך החוק.

ברור שהמניע לחקיקה בעת הנוכחית נובע מהניסיון המר של שימוש לרעה בכוח השלטון על ידי נתניהו בשנים האחרונות של כהונתו כראש ממשלה. על מנת להישאר בתפקיד ראש ממשלה בכל מחיר, נתניהו פעל ללא מעצורים: הוא שינה את חוק יסוד הממשלה בכדי "לשריין" הסכם קואליציוני, ניהל שלוש מערכות בחירות תוך שנתיים, ניהל את המדינה ללא תקציב, תקף את מערכת המשפט ורשויות אכיפת החוק שעסקו בתביעה הפלילית נגדו ואף עיכב את מינוי מפכ"ל המשטרה ופרקליט המדינה. עוצמת הכוח שהוא רכש ב-12 השנים של שלטונו אפשר לו אכן להשיג את רוב מטרותיו. התמונה המבטאת יותר מכל תופעה זו הייתה עמידתו, בין חברי הממשלה שלו, בכניסה לבית המשפט בעת פתיחת הדיון הפלילי בעניינו, זאת על מנת להצהיר שהתיק נגדו תפור. הפגיעה במוסדות הדמוקרטיה קירבו אותנו למשטר עריצות וניסיונותיו נכשלו רק באמצעות קואליציה בלתי צפויה וכמעת בלתי אפשרית של ימין ושמאל תחת הנהגה משותפת של בנט ולפיד שהוקמה למטרה זו.

מנסחי החוק נתנו הסבר משפטי לשלילת הרטרואקטיביות, אולם הסבר זה בעייתי במיוחד. אכן ישנה חזקה על כל חוק, כי הוא צופה פני העתיד ולא פני העבר. אך חזקה זו איננה רלוונטית לקביעת הכשירות הדרושה להתמודדות על תפקיד עתידי. החזקה מיועדת למנוע פגיעה במי שתכנן את מעשיו בהסתמכות על מצב משפטי שהיה קיים טרם החוק הרטרואקטיבי. כך למשל במעשים פליליים או בתכנון כלכלי. אולם, בחוק להגבלת כהונת ראש ממשלה עתידי לא מדובר בכל פגיעה בהסתמכות על המצב המשפטי טרם החקיקה: מדובר בכשירות לתפקיד עתידי כשהכשירות לא נקבעת על סמך עשייה כלשהי אלא דווקא על ידי אי עשייה. בכך אין פגיעה בהסתמכות: האם באמת סביר להניח שטרם החוק החדש, מר נתניהו היה מקצר את כהונתו כראש ממשלה לתקופה קצרה מ-8 שנים על מנת לשמור על כשירותו העתידית להימנות לראש ממשלה לפי הקריטריונים החדשים?

הצעות דומות להגבלת כהונת ראש ממשלה שהועלו בכנסת בעבר ננטשו. המכון הישראלי לדמוקרטיה בחן את שיטת ההגבלה של כהונת ראש ממשלה ולאחר בחינת היתרונות והחסרונות העיקריים במחקר השוואתי בין מדינות עם דגם משטר פרלמנטרי, לא נקט עמדה אם חוק כזה יהיה רצוי לישראל. על פי מחקר המכון, הטעם הראשון להגבלה הוא מניעת ריכוז עוצמה בידי ראש ממשלה. הם ציינו שהסכנה היא שראש ממשלה המכהן תקופה ארוכה יצבור עוצמה רבה מדי, באופן המנוגד לעקרונות הדמוקרטיה הליברלית, שמבוססת על רעיון של ביזור עוצמה ויצירת איזונים ובלמים. כנגד טעם זה, ציין המכון שבמדינות בעלות משטר פרלמנטרי, כבישראל, הסכנה שראשי ממשלה יצברו כוח ריכוזי מופרז ומסוכן אינה מאוד גדולה. לדעת המכון, למרות התחזקות כוחו של ראש הממשלה והיחלשות חלק ממנגנוני האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, אלה עדיין משמשים (בחודש מרץ 2021) ערובה מספקת לסכנות של ריכוזיות יתר. בחודש יוני קמה הממשלה הקואליציונית שהצליחה להוציא את נתניהו מראשות הממשלה. הדבר נתפס כמעט כנבואה בלתי סבירה - שקואליציה מעין זו תצליח לקום ולהחזיק מעמד.

שיקול הדעת שעומד מאחורי הצעת החוק של גדעון סער, לפיו הכרחי, במשטר הפרלמנטרי הישראלי, למנוע צבירת כוח ריכוזי בכהונה ארוכת שנים של פוליטיקאי אחד כראש ממשלה, הוא סביר והגיוני. מה שאיננו סביר, אינו הגיוני וגם אינו נדרש הוא דווקא שלילת ההחלה "הרטרואקטיבית" - שלילת ההחלה של החוק על השחקן הראשי שבגלל התנהלותו החוק הוצע והכרחי. אם יש הסבר כלשהו לסעיף 'האנטי רטרואקטיביות' שמצוי בחוק שהציע סער, ניתן כנראה למצוא אותו בפוליטיקה המפלגתית וברצונו של סער לשמור על המוניטין האישי שלו בליכוד, שם שומרים את נתניהו כ"מלך ישראל". בכך, שר המשפטים משחק באש, מאפשר את חזרתו של נתניהו לשלטון ומסכן את הדמוקרטיה הישראלית.

הכותבת היא יו"ר מרכז קונקורד במסלול האקדמי המכללה למינהל - מרכז לחקר זכויות האדם במשפט הבינלאומי, בעבר, מומחית של מועצת זכויות האדם של האו"ם וחברת ועדת CEDAW