הקרב על הפירות והירקות: איך תשפיע הורדת המכסים?

לא משנה כמה מדברים על מחירי הפירות והירקות בישראל, נדמה שתמיד חוזרים לאותו מבוי סתום של טיעונים שבלתי אפשרי להכריע ביניהם, או לקרב ההאשמות השחוק שבו כל צד מטיל את האחריות למצב על הצד האחר. האם מחירי הפירות בישראל יקרים ביחס לעולם או שהם דווקא זולים? ואם הם יקרים, האם מי שאשם בכך הן רשתות השיווק שגוזרות קופון שמן על חשבון החקלאים? או שאולי האשמה נופלת דווקא על החקלאים, ובמקרה כזה ייתכן שהגיע הזמן לבטל את המכסים שכיום מגינים עליהם מפני יבוא, וכך להגיע לפתרון המיוחל?

השאלה האחרונה היא זאת ששוב יוצרת לאחרונה מתחים בקואליציה, לאחר שמשרדי האוצר והחקלאות פרסמו טיוטת צו שמטרתו להפחית ואף לבטל מכסים על פירות וירקות שונים. החקלאים, וחברי כנסת שמגבים אותם, מתנגדים לכך בתוקף, וטוענים שהמשמעות תהיה פגיעה אנושה בחקלאות המקומית. אנחנו החלטנו לנצל את התבטאויות הפוליטיקאים מהעת האחרונה בנוגע לסוגיה כדי לנסות ולעשות סדר בשאלות המרכזיות שעומדות על הפרק.

זול כאן או יקר?

מגיני החקלאים יטענו שקודם כל, לפני שמציעים פתרון, צריך לבדוק אם יש כאן בכלל בעיה. "לפי ה-OECD, וגם לפי דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, המחיר של הפירות והירקות בסל המזון פה הוא דווקא נמוך יותר (מהמחיר הממוצע) ב-OECD", אמר השבוע חבר הכנסת רם שפע (העבודה) בכאן ב'.

האומנם? התשובה היא שזה מורכב. ראשית, שפע מצטט נכון. בנובמבר האחרון התפרסם דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (הממ"מ) שהשווה, בהתבסס על נתוני ארגון המדינות המפותחות (ה-OECD), את מחירי הפירות והירקות בישראל למחירים במדינות ה-OECD ובאיחוד האירופי. ואכן, בשלוש השנים שנבדקו (2011, 2014 ו-2017), מדד מחירי הפירות והירקות בישראל היה נמוך מב-OECD (אם כי ביחס לאיחוד האירופי, בשנה האחרונה שנבדקה, 2017, המדד דווקא היה גבוה יותר).

אז מה הבעיה? ההשוואה של הממ"מ מתבססת על מדד מחירי הפירות והירקות במדינות שונות, בתקנון כוח הקנייה בכל מדינה (PPP). כפי שמצוין בדוח עצמו, סלי צריכה בכל מדינה הם שונים, איכות הפירות והירקות אינה זהה ועוד.

במשרד החקלאות היו ערים לבעיות הללו וערכו השוואה מפורטת יותר ששמה בצד את "סלי הצריכה" ובודקת כל פרי וירק בנפרד. מצד שני, ההשוואה הזאת נערכה מול מספר מדינות ספציפיות (גרמניה, צרפת, ספרד וארה"ב) ולא מול כלל מדינות ה-OECD. מה התגלה בה? שגם כאן אין ממצאים חד משמעיים. למשל, פירות הדר, אבוקדו, רימון ואפרסמון זולים יותר בישראל. דובדבנים, אננס, תות שדה וגם ענבים ומשמש דווקא יקרים יותר אצלנו. כך גם בכל הנוגע לירקות: העגבניות, המלפפונים והגזרים זולים כאן. הפטריות, החסה והברוקולי - יקרים יותר.

מה בכל זאת אפשר ללמוד מכל זה? במשרד החקלאות מונים מספר גורמים שעשויים להסביר את הבדלי המחירים, ומשאירים לקורא להחליט עד כמה הם רלוונטיים לישראל. למשל, ייצור מקומי ותנאי גידול טבעיים טובים, אמורים לאפיין מדינה שבה התוצרת החקלאית זולה יחסית. נדמה שאפשר לקבוע בזהירות שלישראל יש יתרון בתחומים הללו על פני רוב מדינות אירופה, לפחות בכל הנוגע לרוב התוצרת הנצרכת בארץ. מצד שני, עלויות היבוא והמכסים, שני פרמטרים נוספים שמוזכרים שם, פועלים כנראה לרעת ישראל. עוד נחזור למכסים בהמשך.

רשתות השיווק אשמות?

אם יש טענה שנשמעת שוב ושוב לגבי המחירים הגבוהים של התוצרת החקלאית היא "פערי התיווך". כלומר, הפרשים חריגים בין המחיר שבו מוכר החקלאי את התוצרת שלו לבין המחיר שבו המשווק מוכר אותה לנו, הצרכנים. הנה, עם התלהטות הדיון בסוגיה השבוע, קבע ח"כ גלעד קריב מהעבודה ש"היום אנחנו יודעים שהפקטור המרכזי ביוקר המחיה בכל מה שנוגע למוצרים חקלאיים זה לא עניין היבוא, זה עניין פערי התיווך".

כאן כבר קל לנו יותר להיות החלטיים ולקבוע שהעובדות המוכרות לנו לא ממש מתיישבות עם קביעתו של קריב. גם הנושא הזה נבחן על ידי הממ"מ, בשנת 2014, במחקר שהשווה את פערי התיווך בישראל לפערי התיווך בארצות הברית ובמספר מדינות באירופה. המסקנה: פער השיווק בישראל הוא בדרך כלל נמוך לעומת המדינות שנסקרו. כך, למשל, פער השיווק במדידה של סל ירקות בישראל היה 103% - בעוד שבארצות הברית הוא עמד על 335%. פער השיווק של סל פירות בישראל היה 84%, בעוד שבארה"ב הוא הסתכם בלא פחות מ-203% בארצות הברית. בנוסף, בכל המוצרים שנבדקו - תפוחי אדמה, עגבניות גזר תפוחי עץ - פער השיווק הממוצע באיחוד האירופי היה גדול יותר מבישראל.

  

זה מוכיח שבהשוואה בינלאומית פערי התיווך של התוצרת החקלאית בישראל אינם חריגים. אבל אולי פערי התיווך בישראל הם נמוכים באופן כללי, ודווקא בענף הפירות והירקות הקמעונאים גוזרים את הקופון השמן ביותר? גם זה נבדק. ניתוח שנערך לבקשת ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות, בחן את רווחיות הרשתות הקמעונאיות בין השנים 2015-2017. הממצאים: רמת הרווחיות הממוצעת משיווק פירות וירקות דומה לרווחיות הכללית של רשתות השיווק - והיא אינה חריגה.

וגם זה לא הכול. בנייר עמדה שהכינה רשות התחרות באוגוסט האחרון, לקראת הדיונים בחוק ההסדרים, נבחן מקרה ספציפי מהשנים 2017-2018, אז נרשמה עלייה משמעותית במחירי הפירות והירקות. האירוע אפשר לבחון האם העלייה החריגה הזאת תורגמה לרווחים עודפים של הקמעונאים (רשתות השיווק) או הסיטונאים (הגופים המרכזיים שרוכשים את התוצרת מהחקלאים). תוצאת הבדיקה: "עליית מחירי הפירות והירקות בשנים אלו אינה נובעת מהגדלת שיעור הרווח על ידי הקמעונאים או הסיטונאים". יתרה מזאת, הפער הממוצע בין מחיר הקנייה למחיר המכירה אצל רשתות השיווק שנבחנו אפילו ירד מעט ב-2018 בהשוואה ל-2017.

 (מטעמו של קריב נמסר לנו שהוא "התייחס לפער בין מחיר המוצר שהחקלאי מוכר, לבין המחיר שרשתות השיווק מבקשות מהלקוח הישראלי על אותו מוצר. פער זה הוא פער התיווך אותו מרוויחות רשתות השיווק", וכי הוא "לא ביצע השוואה בינלאומית של פערי התיווך, היא לא רלוונטית"). 

אז לבטל את המכסים?

הגענו ללב הוויכוח הפוליטי שמתנהל כעת. התוכנית של משרדי האוצר והחקלאות היא לבטל את המכסים שמגינים על החקלאים, ובתמורה לפצות אותם על ידי תמיכות ישירות. זה מה שנעשה גם באירופה - על פני פרק זמן ארוך בהרבה - וזה מה שהתיאוריה הכלכלית תומכת בו.

בדו"ח של מבקר המדינה שעסק בריכוזיות בענף המזון מוסבר שעל פי התיאוריה הכלכלית, הפחתה בעלויות הייצור מתחלקת בין היצרן לצרכן בהתאם לגמישות ההיצע והביקוש. ובמילים פשוטות יותר, הורדת מכסים (שהיא הפחתה בעלויות הייצור) אמורה בדרך כלל להיות מתורגמת, לפחות בחלקה, להוזלה במחיר.

אבל לא כולם קונים את זה. כך, למשל, חבר הכנסת משה גפני טען לאחרונה כי "הוכח בעבר שהפחתת המכסים לא מועילה בשביל להוריד את מחירי הפירות והירקות". והאמת היא שגפני לא לגמרי טועה.

בשנים 2016-2020 נעשה מהלך של הפחתת מכסים ופתיחת מכסות יבוא פטורות ממכס עבור מוצרים מסוימים. מתוך שבעה מוצרים בקטגוריית הפירות והירקות שהופחת עליהם המכס, או שנפתחה להם מכסת יבוא, בשלושה (ענבים, גרגירי חומוס וזיתים ירוקים) המחירים דווקא עלו. בארבעה הנותרים (צימוקים, אגוזי פקאן, שקדים וקיווי) אמנם נרשמו ירידות, אך הן היו לרוב בשיעורים צנועים יחסית. כיצד זה ייתכן?

למשרד האוצר יש הסברים. בין היתר, השיבו שם במענה לדוח המבקר, שכדי שנראה הפחתת מחירים משמעותית, הקצאת מכסות היבוא צריכה להיות בהיקף משמעותי בהשוואה לשוק. בנוסף, על המכסות להיות מחולקות בתהליך תחרותי - מה שלא היה המקרה בחלק מהקצאות המכסות. גם ממשרד החקלאות נמסר למשרד מבקר כי במקרה המדובר "מקטע היבוא" נותר ריכוזי, ולכן הירידה במחיר לא הגיעה לצרכן. ויש עוד הסברים.

מה למדנו מהפרק הזה? שגפני צודק, לפחות באופן חלקי, לגבי העבר, אבל יש גם יסוד להנחה שאם הפעם יעשה מהלך נרחב יותר הוא כן יוביל לירידה משמעותית במחירי הפירות והירקות. האם נזכה לחזות בתוצאות הניסוי הזה? זה כבר תלוי במאבקי הכוחות הפוליטיים.

לקריאה נוספת:
- הדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת על התחרותיות בשוק המזון

- השוואת משרד החקלאות בין מחירי הפירות והירקות בארץ ובעולם

- דוח מבקר המדינה על הריכוזיות בענף המזון

ממצאים לגבי פערי התיווך:

- בדיקת פערי התיווך שנעשתה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת

- הניתוח שנערך לבקשת ועדת המחירים המשותפת

- נייר העמדה של רשות התחרות