התייקרות הצוללות היא רק ההתחלה? התפנית היקרה ביחסי ישראל-גרמניה

ועדת הכספים אישרה ביום שלישי העברה של 11.35 מיליארד שקל לתקציב הביטחון (בהרשאה להתחייב), עבור רכישת שלוש צוללות מהתאגיד הגרמני "טיסנקרופ". מימון הצוללות אמור היה להיכלל בתקציב הביטחון ויועד עבורו כסף מראש. אבל בחודשים האחרונים התברר כי הגרמנים הכפילו את מחיר הצוללות לצה"ל.

לפי הדיווח בעיתון "דה מרקר", הממשלה הופתעה מכך שטיסנקרופ דורש 1.3 מיליארד אירו (כ-4.6 מיליארד שקל) נוספים לעסקה הבוסרית שסוכמה לפני כארבע שנים.

ההפתעה הגדולה עוד יותר, היא מכך שממשלת גרמניה אינה מוכנה להגדיל את חלקה בסבסוד הצוללות, ואם החשבון הסופי אכן יעמוד על 3 מיליארד אירו לשלוש צוללות (כ-10.7 מיליארד שקל) - הרי שברלין תשלם "רק" כ-20% מעלות הצוללות, במקום כ-33% כפי שעשתה בעבר. 

  

מתווה האוצר והביטחון לתשלום על הצוללות

בעקבות התייקרות הצוללות, פנתה מערכת הביטחון למשרד האוצר כדי לאשר את התוספת התקציבית לרכש. ניתן להעריך שהבקשה לקבלת המיליארדים הנוספים, רגע אחרי שכבר אושר תקציב הביטחון, הפכה לאנשי האוצר את הבטן. ואולם, אחרי שוועדת השרים לענייני הצטיידות (בה חבר שר האוצר אביגדור ליברמן) אישרה את רכישת הצוללות חרף ההתייקרות, פקידי האוצר יישרו קו עם המדיניות.

ישראל תשלם את אותם 2.5 מיליארד אירו למספנה הגרמנית בתשלומים, לאורך יותר מעשר השנים הקרובות. במהלך המשא ומתן בין האוצר למערכת הביטחון, הוחלט שמשרדי הביטחון והאוצר יתחלקו חצי-חצי במימון עסקת הענק הרגישה.

בלחץ האוצר, נקבע שבשנים הראשונות עיקר התשלומים יגיעו מתקציב הביטחון. לאורך השנים ישתנה היחס, כך שהאוצר ישלם יותר, וכאמור לאורך התקופה כולה יתחלקו המשרדים 50%-50% בהוצאה. משרד האוצר צפוי לממן את חלקו מתוך תוכנית התקציב התלת-שנתית (הנומרטור).

מאיפה יגיע הכסף? תוכניות ארוכות-טווח

במערכת הביטחון יצטרכו כעת לראות מנין הם יממנו את חלקם, שהתייקר בכ־2.3 מיליארד שקל. ככל הנראה, הסכום העודף יקוצץ מפרויקטים ארוכי-טווח של מערכת הביטחון. מנגד, במשרד האוצר כבר צריכים להיערך לתרחיש שבו יתבקשו "להשלים את החוסרים" של צה"ל בשנים הקרובות. כלומר, ייתכן שבדיוני התקציבים הבאים יצטרך האוצר להכריע האם להוסיף למערכת הביטחון עוד כ־2 מיליארד שקל, כדי להחזיר את הפרויקטים שיקוצצו עבור מימון הצוללות. במקרה כזה, קופת האוצר תשלם הלכה למעשה 100% מההתייקרות. הצוללות צפויות להימסר לידי צה"ל בסביבות שנת 2030 ולהחליף צוללות ישנות.

טיסנקרופ העלתה את המחיר עבור שלוש הצוללות בכ-1.3 מיליארד אירו, שהם כ-4.6 מיליארד שקל. ואולם, העלות עבור ישראל גדלה עוד יותר.

למרות שתג המחיר שהעמידו הגרמנים הגיע כאמור לכ-8.9 מיליארד שקל, משרדי האוצר והביטחון הקצו לצורך הנושא יותר מ-11.3 מיליארד שקל. ההפרש של 2.4 מיליארד שקל נובע גם מהחובה להוסיף 17% מע"מ וגם מהפער בין שער הדולר התקציבי שעמו עובדת מערכת הביטחון (שעומד על כ-3.3 שקל לדולר) לבין שער הדולר היציג שעומד על 3.13 שקל לדולר.

המחיר עלה והסבסוד ירד: רוח חדשה בברלין?

ייתכן שתג המחיר החדש הוא רק ההתחלה של שינוי ביחסים בין גרמניה לישראל. בהנחה שבירושלים אכן הופתעו מהסירוב הגרמני להמשיך ולממן כשליש מעלות הצוללות כפי שנעשה בעבר. זהו שינוי שמערער את עוצמת הבטחותיה של גרמניה לדאוג לביטחונה של ישראל כחלק מ"סיבת הקיום" של הרפובליקה הפדרלית. שינוי שמשקף אולי גם את המדיניות של הממשלה החדשה שקמה בברלין בחודש שעבר, שמסתכלת בעין ביקורתית יותר כלפי יצוא נשק בכלל ויצוא נשק לישראל בפרט, וששומרת על התקציב שלה לטובת יעדי אקלים וסביבה. שינוי המאותת כי אנגלה מרקל אכן עשויה להיראות בדיעבד, כפי שכונתה, "הקנצלרית הפרו-ישראלית האחרונה".

חתימת העסקה היא חלק ממורשת מרקל. בסתיו 2017, כשנה לתוך פרשת הצוללות, עוד לפני שהיו מסקנות ברורות בחקירה, מיהרו הגרמנים לחתום בשגרירות ישראל בברלין על מזכר הבנות בנוגע למכירה עתידית של שלוש צוללות למדינת ישראל. אלה אמורות להיות צוללות 7 עד 9 בצי הצוללות הישראלי. הסכומים שהוזכרו בעבור הרכש נעו בין 1.5 ל-2 מיליארד אירו, כאשר ממשלת גרמניה לפי הדיווחים התחייבה לממן כשליש מעלותן, כפי שעשתה בעבר.

מאז זרמו הרבה מים בשפרה. מרקל ירדה מהבמה הפוליטית ובמקומה עלה בחודש שעבר הקנצלר הסוציאל-דמוקרטי אולף שולץ, העומד בראש קואליציה עם "הירוקים" ועם "הליברלים". עלויות בניית הצוללות התייקרה, ועסקי הצוללות הגרמנים אינם במצוקה כלכלית כפי שהיו בעבר. גם הדרישות של ישראל - כפי שמשתקף בצוללת השישית שעדיין הולכת ונבנית בקיל ועומדת להיות הצוללת הגדולה ביותר שיוצרה בגרמניה מאז מלחמת העולם השנייה - ככל הנראה השתדרגו.

כל אלה עשויים להיות הנימוקים לכך שטיסנקרופ - הפועל בתיאום מוחלט עם הממשלה הגרמנית - הרגיש בנוח להעלות ברגע האחרון את המחיר בעבור שלוש הצוללות ל-3 מיליארד אירו. כך לפחות חשבה הממשלה הישראלית, שאישרה את הרכש ושאמורה לחתום על העסקה מול "טיסנקרופ" השבוע. הסתפקות הממשלה הגרמנית במימון של כ-600 מיליון אירו מתוך הסכום, משקפת שחיקה ברמת המחויבות הגרמנית לסייע לישראל ועשויה להיות חלק מגישה חדשה של הממשלה הנוכחית. שרת החוץ הגרמנית, מנהיגת "הירוקים" אנלנה ברבוק, אמרה בעבר כי היא מתנגדת למכירת צוללות ל"אזורי לחימה" כמו ישראל. מאז, המפלגה חזרה בה ואמרה כי יש לבחון כל מקרה לגופו. ואולם, יחד עם שר הכלכלה ושותפה להנהגת המפלגה, יוזמים כעת "הירוקים" חוק יצוא נשק חדש שעשוי להגביל את מכירות הנשק לאזורי עימות. ייתכן כי החוק הזה הוא זרז לחתימת העסקה השבוע.

בנוסף, הממשלה הגרמנית הנוכחית הבהירה כי היא זקוקה לכל חיסכון תקציבי אפשרי, אחרי שבשנתיים האחרונות גרמניה "פתחה את הארנק" בצורה חריגה בגלל מגפת הקורונה. כל התוכניות הגרנדיוזיות של הממשלה בתחום המאבק בשינויי האקלים והשינוי המקיף בתמהיל האנרגיה הגרמני, אמור להיות ממומן מהתקציב השוטף. חיסכון של כמה מאות מיליונים בסיוע לישראל משתלב עם גישה זו. יחד, השיקולים הללו עשויים לבשר על רוח חדשה מברלין.

בעבר, מרקל דיברה על "הבטחת ביטחונה של ישראל", אבל נראה כי המחויבות הזו הולכת ופוחתת. הקנצלר הלמוט קוהל העניק לישראל במתנה את שתי הצוללות הראשונות אחרי מלחמת המפרץ (לאחר שנחשפה מעורבות גרמנים במיזמי דיוק הטילים והנשק הכימי של סדאם חוסיין). השלישית סובסדה ב-50%. שלוש הצוללות הבאות הוענקו במימון של 33% על ידי ממשלות הקנצלר גרהארד שרדר והקנצלרית מרקל.

העסקה הנוכחית משקפת שחיקה נוספת בנכונות של הגרמנים לשאת בנטל של מימון כלי המלחמה היקר ביותר בארסנל הישראלי, ויחד איתה לשחוק גם את "היחסים המיוחדים" בין המדינות.

הצוללות החדשות: מתקדמות יותר מהקודמות

צריך לומר, לצוללות שגרמניה בונה עבור ישראל יש יתרונות שמדינות אחרות אולי היו מהססות להעניק. הן מותאמות, לפי דיווחים זרים, לירי טילי שיוט עם ראשי קרב גרעיניים מתוך הים, מה שמפצה על חוסר העומק האסטרטגי הפיזי של ישראל. מקורות בגרמניה מעריכים כי המחיר הגבוה נובע מכך שהצוללות המבוקשות הן מסוג אחר ומתקדם יותר מהצוללות שסופקו עד כה ושהמחיר שלהן היה הבסיס להערכות.

ישראל אומנם יכולה תיאורטית להחליט לא לרכוש את הצוללות מטיסנקרופ במחיר הכפול שנדרש. ואולם, צי הצוללות של חיל הים כבר מבוסס על תוצרת המספנה הגרמנית, שסיפקה כבר 5 כלים תת־ימיים מתוך ה־6 שישראל כבר רכשה. כעת, בבואם לרכוש את צוללות מספר 7, 8 ו־9, ישראל כבר תלויה בפועל במספנה, שמכירה מקרוב את צרכיו המבצעיים של צה"ל וערוכה להכניס בצוללות את ההתאמות המיוחדות. כך קרה שאחרי שבעבר סיפקה לישראל צוללות בסבסוד גרמני, כל רכישה נוספת של משרד הביטחון הולכת ומתייקרת וזוכה לשיעור מימון הולך ופוחת מצד הממשל הגרמני.