האם פיקוח מחירים אפקטיבי בהורדת יוקר המחיה?

שר האוצר אביגדור ליברמן ושרת הכלכלה אורנה ברביבאי פנו היום (א') ליצרני ויבואני המזון, ובפיהם איום ברור: "הכרזתכם על העלאת מחירים בעת הזאת היא צינית ופוגעת באזרחי המדינה". השרים הציבו אולטימטום -  על יצרני ויבואני המזון לחדול ממנה, אחרת - הם יורו לוועדת המחירים הבין-משרדית לבדוק אפשרות להטיל פיקוח מחירים ממשלתי על אותם מוצרים.

זאת בהמשך לראיון שנתן שר האוצר ליברמן ל"פגוש את העיתונות" אתמול (שבת). כאשר נשאל על יוקר המחיה, ליברמן התעקש שעליות המחירים בישראל הן מתונות ביחס לאינפלציה העולמית, אך בקשר למחירי המזון הוא נשמע אחרת: "היה פה ניצול ציני על-ידי כמה יצרני מזון וכמה יבואנים גדולים". הוא אף הצהיר כי "לא נהסס להפעיל את רשות התחרות וגם להטיל פיקוח על המחירים וגם לפרק את הריכוזיות במשק". אך האם פיקוח ממשלתי על המחירים הוא אמצעי אפקטיבי להורדת יוקר המחיה?

היבוא החופשי הוריד את מחירי החמאה

שני מחקרים של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדקו את הסוגיה הכלכלית העקרונית הזאת לאור הממצאים האמפיריים מישראל. האחד, מ-2014, בחן את העלייה במוצרים המפוקחים השונים (למעט דלקים ושמנים לרכב, שמושפעים בעיקר מהמחיר העולמי) לעומת השינוי הכללי במדד המחירים לצרכן. נראה כי בין 2005 ל-2014, מדד המחירים לצרכן עלה ב-22.2%, ומחירי המוצרים המפוקחים עלו באותה תקופה ב-38.5%. למעשה, למעט ספרי לימוד וכרטיסי אוטובוס, כל אחד ואחד ממחירי המוצרים המפוקחים עלה בשיעור גבוה יותר ממדד המחירים לצרכן.

לעומת זאת, מחקר דומה ועדכני יותר (2019) של הממ"מ מציג תוצאות מורכבות יותר: בשנים 2009 עד 2018 מחיר החלה ירד ב-8.1%, מחיר הגבינות ירד ב-2.7%, ומחיר נסיעה באוטובוס ירד ב-8.2%. מחירי מגוון מוצרים מפוקחים אחרים עלו, אך בשיעור נמוך מעליית מדד המחירים לצרכן באותה תקופה (10.1%): כיכר לחם, חלב, שמנת, ביצים, ספרי לימוד וסולר. לעומתם, מחירי הלבן, יוגורט ומעדני חלב עלו בכ-14.7%, ומחיר החמאה עלה בכ-21.5%. מאז, החמאה נפתחה ליבוא חופשי שהוריד את המחירים אף מתחת למחיר המפוקח, מה שהוביל את ועדת המחירים המשותפת למשרד האוצר והחקלאות להסיר את הפיקוח בנובמבר 2021.

שווה גם להזכיר שברבות מהקטגוריות בהן המוצרים בישראל מפוקחים, רמת המחירים האבסולוטית גבוהה דרמטית מאשר ב-OECD: מחירי הלחם בישראל גבוהים ב-51% מאשר בממוצע ה-OECD, וקטגוריית מחירי החלב והביצים יקרה יותר ב-79% מאשר בממוצע ה-OECD.

מקל על הקרטלים

למה זה קורה? לכאורה, היינו מצפים שכאשר הממשלה מטילה מחיר מקסימום, התוצאה הפשוטה תהיה מחירים נמוכים יותר מאלה הנקבעים בשוק החופשי. אך למעשה, המחירים המפוקחים אינם נמוכים באופן משמעותי, ולעתים עולים מהר בהרבה ממדד המחירים לצרכן שרובו נקבע על-פי ביקוש והיצע.

הסיבה לכך נובעת בין השאר מאופי מנגנון הפיקוח: הפיקוח מתבצע על-ידי ועדת מחירים, שבוחנת את העלויות של היצרנים הגדולים, מוסיפה עליהן רווח קטן - וכך קובעת את המחיר לצרכן. המשמעותית היא שלאותם יצרנים גדולים שיודעים שהם מפוקחים אין שום תמריץ להתייעל ולהוריד עלויות. שכן אם יעשו כן - המחיר המפוקח יירד, ואיתו הרווח שלהם. יש להם גם תמריץ "להעמיס" ולדווח ביתר כל עלייה בעלויות שלהם, ולא להתאים את עצמם כדי לפצות עליהן, זאת מכיוון שעלייה בעלויות תוביל לעליית המחיר המפוקח, כפי שמתרחש בפועל.

בנוסף, פיקוח מחירים מקל מאוד על קירטול: בניגוד לקרטל בשוק חופשי, שצריך לתאם אקטיבית את המחיר הגבוה-מלאכותית ולפקח על חבריו שהם מיישמים זאת, במחירים מפוקחים הדבר קל בהרבה: המחיר המפוקח פומבי לחלוטין, וקל להבחין אם אחד היצרנים "בוגד" בקרטל ומוריד מחירים מתחתיו.

הקרטל המפורסם ביותר שנתפס בכך היה קרטל הלחם לפני כעשור. משתתפי הקרטל פעלו לאי-הורדת המחיר והצגת עלויות מנופחות בפני הרגולטורים, כדי שזה יעלה את המחיר המפוקח - שאליו משתתפי הקרטל התאימו את עצמם. הקרטל נתפס ונענש, אך בהחלט ייתכן שכיום פועלים קרטלים כאלה "מתחת לרדאר", והם אינם נדרשים לתיאום אקטיבי שעלול להפליל אותם - משום שכל שעליהם לעשות הוא להיצמד למחיר המפוקח הפומבי ולא לרדת ממנו.

הסיבה שוועדות מחירים נוטות להיות "שמרניות" ולהעלות מחירים לעיתים תכופות, היא שאם הן יטעו ויקבעו מחיר נמוך מדי - עלול להיווצר מחסור של ממש. היינו עדים לכך בשנת 2019, כאשר שר האוצר דאז משה כחלון סירב להעלות את המחיר המפוקח על החמאה בעקבות העלייה בתשומות הייצור, מה שהוביל לפרישה של חברת טרה מהשוק (שעתה, המחיר הפך ללא משתלם עבורה) והכתיר את תנובה כמונופול בתחום. אך תנובה לא הצליחה להשלים את הייצור הנדרש במחיר המפוקח הנמוך-מדי, ונוצר מחסור לאומי בחמאה.

המחסור נפתר בתחילת 2020, כאשר הממשלה אישרה ביטול מלא של המכסים על חמאה, והחמאה הזרה שהציפה את השוק מילאה את המדפים ובמקרים מסוימים אף הורידה את מחיר המינימום לצרכן מתחת למחיר המפוקח. דבר זה, כאמור, הוביל לביטול הפיקוח ככלל בנובמבר האחרון.

רשות התחרות פרסמה ביולי 2021 דוח שקבע כי פיקוח המחירים לא סייע להורדת המחיר לצרכן, וכי "זהו עוד מקרה שבו רואים בבירור איך הקלה בחסמי היבוא יוצרת שיפור תחרותי ומתגלגלת לכיסם של הצרכנים".

מסיבות אלה, ה-OECD פרסם במאי 2020 מדריך לממשלות להתמודדות עם עליות במחירים בעקבות משבר הקורונה. אחת ההמלצות אמרה בפירוש שעל הממשלות "להשתמש בכוחות שכנוע כדי להדגיש את הסיכונים בשימוש באמצעי פיקוח על המחירים, כולל אלה המניאים יצרנים מהגברת הייצור ופוגעים בתמריצים לכניסת מתחרים חדשים".

לכן, בעוד הפיקוח על המחירים הוא אמצעי פוליטי רב-עוצמה להראות שהממשלה "עושה משהו" לגבי המחירים הגבוהים, האפקטיביות האמיתית שלו בהורדת המחירים לצרכן שנויה במחלוקת לכל הפחות. למעשה, אותו שר האוצר ליברמן פעל יחד עם שרת הכלכלה ברביבאי לביטול הפיקוח על מחירי החמאה לאור הצלחת אמצעים אחרים להורדת יוקר המחיה. ספציפית - פתיחה לתחרות וסחר חופשי.