הפכה מגמה של יותר מעשור: ועדת הבדיקה לפרשת הצוללות חריגה משחשבתם

הקמת ועדת החקירה הממלכתית לחקר פרשת הצוללות בשבוע שעבר נתפסה כאירוע פוליטי משמעותי. חלק נרחב מהמחאה נגד ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו נגעה לנושא הזה, וראש הממשלה הנוכחי, נפתלי בנט, שבעבר התבטא נגד הקמת ועדה כזאת, נאלץ לאפשר כעת את הקמתה, תוך שבצעד חריג הוא עצמו נמנע בהצבעה.

אבל למהלך הזה הייתה משמעות נוספת. אחרי שנים ארוכות שבהן לא הוקמה בישראל ועדת חקירה ממלכתית, ממשלה צעירה, שלכהונתה טרם מלאו שמונה חודשים, כבר חתומה על הקמת שתיים כאלה. לא פלא שבליכוד ראו בכך ביטוי לרדיפה או נקמנות פוליטית. "הממשלה הזו, בלי שבדקתי את המספרים - אין לי ספק במה שאני אומר - היא שיאנית הממשלות בהקמת ועדות בדיקה על הממשלה הקודמת", אמר ח"כ אמיר אוחנה בראיון בכאן ב'. "בדרך כלל... ממשלה מקימה (ועדה) על עצמה, כדי לבדוק את ... התפקוד שלה עצמה", הוא הוסיף.

ייתכן שאוחנה רגיש במיוחד לנושא משום שוועדת החקירה הממלכתית הראשונה שהקימה הממשלה הנוכחית נוגעת לאירוע שהתרחש בתקופת כהונתו כשר לביטחון פנים - האסון במירון (בראש הוועדה עמדה מרים נאור ז"ל שכעת תוחלף על ידי דבורה ברלינר). אבל כך או כך, ההתבטאות שלו מעלה שאלות מעניינות: כמה ועדות חקירה הקימו ממשלות עבר בישראל, ממתי בכלל מוקמות ועדות כאלה, והאם זה נכון שבעבר הפוליטיקאים נהגו להקים ועדות כדי לחקור את עצמם ולא את יריביהם הפוליטיים?

בין ממשלתית לממלכתית

לרשות הממשלה והכנסת עומדים לא פחות מארבעה סוגי ועדות שונים לבירור עובדות: ממלכתית, ממשלתית, פרלמנטרית ו-ועדת בירור פנים משרדית. נתמקד בשתי הראשונות שהן המשמעותיות יותר. כדי להקים ועדת בדיקה ממשלתית מספיקה החלטה של שר אחד, ולפי תיקון לחוק הממשלה שהעביר אופיר פינס ב-2002, ניתן להעניק לה סמכויות נרחבות כמו כוח לזמן עדים או לעיין במסמכים מסוימים, אם הממשלה מאשרת זאת.

בממשלה המסוכסכת הקודמת ניסה שר הביטחון, בני גנץ, לנצל את העובדה שבשביל ועדה כזאת הוא לא צריך אישור, והקים בעצמו ועדת בדיקה ממשלתית לחקר נושא הצוללות (ועדת סטרשנוב). אך, כאמור, ללא אישור הממשלה, לא ניתן להעניק לוועדה כזאת סמכויות נרחבות.

  

הוועדה הממשלתית שהיא אולי המוכרת ביותר היא ועדת וינוגרד לחקר מלחמת לבנון השנייה, שהקימה ממשלת אולמרט. גם הוועדה לבדיקת בריחת האסירים מכלא גלבוע שהקימה הממשלה הנוכחית היא ועדת בדיקה ממשלתית. כלומר, יש לנו כאן שתי דוגמאות לוועדות שהקימו ממשלות כדי לבדוק אירועים שהתרחשו במהלך כהונתן. אך אוחנה התייחס בדבריו לוועדות חקירה ממלכתיות, ולא ממשלתיות. מה הופך אותן לכה ייחודיות?

ועדת חקירה ממלכתית קמה בהחלטת ממשלה ובראשה עומד שופט עליון או מחוזי בהווה או בדימוס. היא יכולה לחייב עדים - כולל אנשי ציבור בכירים - להופיע בפניה, ולהטיל עונש של קנס ואף מאסר על מי שמסרב לעשות זאת. היא גם מוסמכת לזמן מסמכים וראיות כרצונה. בנוסף, לממשלה אין שליטה על ההרכב של ועדה כזאת, ומי שממנה את חבריה הוא נשיא בית המשפט העליון.

הכלי הזה לא נכלל בארסנל החוקים הישראלי במשך 20 שנותיה הראשונות של המדינה, והוא קיים רק מאז 1968, אז חוקק "חוק ועדות חקירה" שהסדיר את הנושא, על רקע פרשת לבון והוועדות הרבות שהוקמו שוב ושוב כדי לחקור אותה (עד אז הוקמו ועדות חקירה על בסיס פקודה מנדטורית מ-1921). תוך פחות משנה, באוגוסט 1969, כבר עשתה הממשלה שימוש בחוק, והקימה את הוועדה הממלכתית הראשונה כדי לחקור את ההצתה של מסגד אל אקצא, שאירעה רק כמה שעות קודם לכן. הנה דוגמה לטענה של אוחנה שבעבר ממשלות הקימו ועדות כאלה כדי לחקור אירועים שאירעו במהלך כהונתן. אבל עד כמה היא מייצגת?

הוועדות הפכו לסכנה פוליטית

מאז ועדת החקירה הזו ועד היום קמו עוד 19 ועדות חקירה ממלכתיות נוספות, כולל שתי הוועדות שהקימה הממשלה הנוכחית. בניגוד לטענתו של אוחנה, מחצית מהן נולדו כדי לחקור אירועים ומחדלים שהתרחשו, במלואם או בחלקם, בתקופת כהונתן של ממשלות קודמות.

יחד עם זאת, חשוב לזכור כי עצם העובדה שוועדה הוקמה כדי לחקור אירועי עבר, לא בהכרח אומר שהבדיקה היוותה איום פוליטי על שרים או ראשי ממשלה קודמים. למעשה, רוב הוועדות נועדו כדי לבדוק תהליכים ארוכי טווח והתנהלות מערכות ציבוריות. כך, למשל, הוועדה השניה שהוקמה, ביוני 1971, התבקשה לחקור את "השמועות" לגבי הטיית משחקי כדורגל בליגה הלאומית; ועדת קנת מ-1979 בדקה את מצב בתי הכלא בארץ; ועדת נתניהו מ-1988 בדקה את תפקוד מערכת הבריאות בישראל; ו-ועדת ביין מ-2008 חקרה את ניהול משק המים.

והיו גם ועדות שחקרו אירועים היסטוריים של ממש. ועדת כהן-קדמי שהוקמה ב-1995 והתבקשה לחקור את היעלמותם של ילדי תימן החל משנת 1948. את השיא בעניין הזה מחזיקה ממשלת בגין שהקימה ב-1982 את ועדת בכור שנועדה לחקור את רצח חיים ארלוזורוב, שאירע כיובל שנים קודם לכן (ו-15 שנה לפני קום המדינה). בגין התעקש אז שהנושא אקטואלי מתמיד, בשל ספר חדש העוסק בנושא שהתפרסם באותה שנה, והאשים ברצח שניים מאנשי התנועה הרוויזיוניסטית ברצח.

ובכל זאת, נדמה שכולנו מבינים למה אוחנה התכוון. ועדת אגרנט מ-1973 שהוקמה על רקע הלחץ הציבורי העצום אחרי מלחמת יום כיפור, ולבסוף לא הסיקה מסקנות נגד הדרג המדיני, הייתה הסנונית הראשונה במגמה שהפכה כמעט כל מלחמה או אירוע ביטחוני חמור לוועדת חקירה פוטנציאלית. מלחמת לבנון שהגיעה אחריה הולידה את ועדת כהן, שבעקבותיה נאלץ אריאל שרון לעזוב את משרד הביטחון. אירועי האינתיפאדה השנייה ב-2000 הולידו את ועדת אור, שגיבשה מסקנות אישיות נגד השר לביטחון פנים דאז, שלמה בן עמי. כל שלוש הוועדות הללו אכן הוקמו על ידי הממשלות שהיו אחראיות לאירוע הנחקר.

השיא של נתניהו

זה מביא אותנו לשני ראשי הממשלה האחרונים שכיהנו כאן לפני בנט, שנדמה שלמדו היטב כמה מסוכנת פוליטית יכולה להיות ועדת חקירה ממלכתית, ונשבעו לעשות הכל כדי למנוע הקמה של אחת כזאת בתקופתם. כך, במשך עשרים שנה לא הקימו ממשלות ישראל אף ועדת חקירה ממלכתית. הוועדה האחרונה שהוקמה עד לכהונת ממשלת בנט הייתה ועדת זיילר, לחקירת אסון ורסאי, עליה החליטה ממשלת אריאל שרון ב-2001.

איך קרה, אם כך, שבתקופתו של אולמרט קמו בכל זאת לא פחות משלוש ועדות חקירה כאלה? כאן אנחנו נדרשים לדרך נוספת, עוקפת ממשלה, שפרצה הכנסת ב-1972 באמצעות תיקון לחוק מבקר המדינה. התיקון קבע כי הוועדה לביקורת המדינה רשאית להקים ועדה כזו, מיוזמתה או עקב המלצת המבקר, בעקבות דוח שהגיש לה המבקר. מאז שעבר החוק נעשה בו שימוש רק ארבע פעמים, שלוש מהן בשנים 2008-2009. כלומר, בזמן ממשלת אולמרט.

יורשו של אולמרט, נתניהו, כבר השכיל לסתום אפילו את הפרצה הזאת. כך, למשל, הוא סיכל ניסיונות של הוועדה להקים ועדות חקירה ממלכתיות לאחר אסון השריפה בכרמל מ-2010 (ובקדנציה הראשונה שלו מנע ניסיון דומה לחקירה של פרשת "בר-און חברון"). אם אולמרט הפך לראש הממשלה הראשון שלא יזם הקמה של אף ועדת חקירה ממלכתית, נתניהו - כזכור, ראש הממשלה בעל תקופת הכהונה הארוכה בתולדות המדינה - הפך לראשון שבתקופתו לא קמה ועדה כזאת כלל. יש מי שיטען שהעובדה הזאת מעמידה באור מעט שונה את מה שעושה כעת הממשלה שירשה אותו.

לקריאה נוספת:

- חוק ועדות חקירה מ-1968

- חוק מבקר המדינה

- ועדות חקירה ממלכתיות בעמוד הרשות השופטת