הבנייה ביו"ש תחת הממשלות השונות: ממצאים חדשים בעקבות בדיקת המשרוקית הקודמת

ב-12 באפריל פרסמנו באתר גלובס בדיקת עובדות של המשרוקית שבחנה את אמירתו של ח"כ מוסי רז שלפיה "מאז שהממשלה הזו קמה אושרו כ-3,000 יחידות דיור, בדיוק כמו שהיה בקודמותיה" (הבדיקה התפרסמה גם בגיליון המודפס בתאריך 11 באפריל). הציון שהענקנו לאמירה הזאת היה "נכון". לאחר פרסום הבדיקה הובאו לידיעתנו מספר עובדות שלא היינו מודעים להן.

לאור העובדות הללו, ולאור בירורים נוספים שערכנו, הגענו למסקנה כי הציון שנתנו אינו הולם את האמירה, וכי למעשה קביעתו של רז אינה מתאימה לציון חד-משמעי מהסוג שאנחנו נותנים לבדיקות במשרוקית. בשורות הבאות נסביר מה אירע, ומדוע הנושא מורכב מכפי שהיה נדמה לנו בתחילה.

מאז הקמת הממשלה הנוכחית היא מאותגרת כל העת בשאלה האם היא ימנית יותר או פחות מהממשלה הקודמת, שבראשה עמד בנימין נתניהו. מי שניסה לספק לאחרונה הוכחות לימניותה של הממשלה היה דווקא אחד מנציגי האגף השמאלי בה, ח"כ מוסי רז. כשהוטח בו בערוץ הכנסת כי "מאז שהממשלה הזו קמה לא אושרה שום יחידת דיור (בשטחים)", הוא השיב כך: "זה לא נכון, אישרו כ-3,000 יחידות דיור מאז שהממשלה הזו קמה, בדיוק כמו שהיה בקודמותיה".

כדי לבדוק את האמירה התחלנו בהתחקות אחר טענתו של רז והמקור לקביעתו כי הממשלה הנוכחית אישרה כ-3,000 יחידות דיור בשטחים. מי שאמון על תכנון הבנייה בשטחי יהודה ושומרון היא לשכת התכנון במינהל האזרחי - גוף שכפוף למשרד הביטחון ואחראי על הפן האזרחי בשטחים. בתוך לשכת התכנון קיימת מועצת התכנון העליונה (מת"ע), המקבילה למועצה הארצית לתכנון ובינוי הפועלת בשטחי ישראל הריבונית. בסוף חודש אוקטובר 2021 הופיע פרסומים רבים בעיתונות על כך שמת"ע אישרה בנייה של מעל 3,100 יחידות דיור, וייתכן שעל כך הסתמך רז. מצאנו אישור לנתונים הללו גם באתר משרד האוצר.

על סמך הממצאים הללו סברנו כי חלקה הראשון של האמירה של רז הוא אכן נכון. אלא שבדיעבד התברר לנו שזה לא סוף פסוק. על פי החלטות ממשלה 150 ו-175 מסוף שנות ה-90, כל אישור בנייה כזה מצריך אישור נוסף של שר הביטחון, לפני שניתן יהיה לקבל עבורו היתר בנייה. במועצת יש"ע מאשימים בחודשים האחרונים את השר בני גנץ כי הוא אינו חותם על אישור סופי עבור כ-1,700 דירות מתוך ה-3,100 שעברו את מת"ע. לא ברור עד כמה מצב כזה - עיכוב של כמה חודשים באישור משרד הביטחון להחלטת מת"ע - הוא חריג. מצאנו דוגמאות לכך שזה כבר קרה בעבר, וקיימת האפשרות שתוך זמן קצר גנץ יחתום על ההיתר ויהפוך את טענתו של רז לנכונה.

יחד עם זאת, במועצת יש"ע טענו בשיחה איתנו כי בשנים האחרונות אישורים של שר הביטחון הם עניין אוטומטי, ונראה כי לפחות נכון לעכשיו, הנקודה הזאת פוגעת בנכונות הטענה של רז.

שיטות השוואה לשנים עברו

לב הטיעון של רז הוא כי הנתון הזה, אישור של 3,100 יח"ד בשנה, הוא "בדיוק כמו בממשלות קודמות". היות שרז התייחס מלכתחילה לנתון האישורים במת"ע, הדבר המתבקש היה להשוות את הנתון הזה עד כה תחת ממשלת בנט, לנתון המקביל ממשלות ומשנים קודמות. אלא שנתון רשמי כזה - כמה יח"ד מאשרת מת"ע מדי שנה - אינו בנמצא.

המעקב היחיד שנוגע לאישורים הללו שמצאנו עד כה הוא של תנועת "שלום עכשיו". בשל מורכבות המעקב אחרי האישורים הללו - כפי שנפרט בהמשך - גם הנתונים של שלום עכשיו אינם נטולי בעיות. אבל ראשית נפרוס את הממצאים על פי המדד הזה.

הממצאים: לפי הממוצע של שלום עכשיו מאז 2012 ועד 2020 (כולל), אושרו במת"ע בשנה ממוצעת של נתניהו כ-5,800 תוכניות בנייה. הנתון ב-2021, שרק חלקו ניתן לשייך לממשלת בנט, עומד על 3,600 תוכניות. יחד עם זאת, ההשוואה היא שנתית וממשלת בנט טרם השלימה שנת כהונה. לפי דיווחים בתקשורת, מת"ע צפויה להתכנס מיד לאחר חג הפסח. אם בישיבה זאת היא תאשר עוד מספר משמעותי של תוכניות, מאזנה השנתי של ממשלת בנט יכול להתקרב לשנה ממוצעת של נתניהו. עוד נוסיף כי גם על פי הממצאים של שלום עכשיו היו שנים תחת ממשלות נתניהו, שבהן הנתונים היו נמוכים יותר, או קרובים לנתונים של ממשלת בנט, אפילו אם נחסר את 1,700 יחידות הדיור שכעת נמצאות במחלוקת. כך, למשל, ב-2015 כולה ניתנו כ-1,250 אישורים, וב-2016 כ-2,300.

הבעיות בהסתמכות על שיטת המדידה הזאת: כל תוכנית בנייה בשטחי יו"ש עוברת שני אישורים במת"ע. אישור הפקדה ולאחר מכן אישור תוקף. בשלום עכשיו מבהירים כי אם אותה תוכנית קיבלה את שני האישורים בשנים שונות (למשל, אישור הפקדה ב-2020 ואישור תוקף ב-2021), הם ייספרו כשני אישורים נפרדים, למרות שכמובן מדובר באותן יחידות דיור. מעבר לכך, מדובר כמובן בנתונים שאינם נתונים רשמיים של המדינה, וייתכן שיש בהן בעיות או הטיות שאיננו מודעים להן.

שיטות נוספות שהיו יכולות להתאים

אחת השיטות שהוצעו לנו בדיעבד הייתה לבדוק את נתון שיווקי הקרקעות ביו"ש. הנתון הזה עשוי להיות רלוונטי לניסיון למדוד את ההשפעה הפוליטית על מספר יחידות הדיור שמאושרות מדי שנה, משום שבשרשרת של תהליכי אישור הבנייה הוא נמצא מייד אחרי האישור של מת"ע, ולאחר חתימתו הנדרשת של שר הביטחון, ולפני תחילת תהליך הוצאת היתר הבנייה (לגבי הבעיות בנתון של היתרי בנייה - ראו בהמשך). בנוסף, נתון השיווקים מנטרל את בעיית הכפילויות של אישורי מת"ע, אותה הזכרנו קודם לכן. עבור כל תוכנית מתפרסם רק "שיווק" אחד.

הבעיה היא שגם את הנתון הזה לא ניתן לקבל בקלות מרשויות המדינה. הלמ"ס לא מפרסם אותו. פנינו למשרד השיכון בבקשה לקבל אותו אך שם הוסבר לנו לא מתבצע רישום נפרד של שיווקים במחוז יהודה ושומרון. פנינו גם לרמ"י, וגם מהם נמסר לנו שאין להם נתונים כאלה.

אמנם, הצלחנו בכל זאת למצוא בעצמנו נתונים מסוימים באתר של רמ"י, אך נראה כי קשה להסתמך עליהם לצורך בדיקה מקיפה, ולכל הפחות עיבודם ובירורם דורש זמן רב.

בשיחתנו עם אנשי מועצת יש"ע נאמר לנו כי גם להם יש מעקב אחר אישורים במת"ע לפי שנים. עד כה לא הצלחנו לקבל לידינו את הנתונים, ואם הם יועברו אלינו בהמשך נעדכן בהתאם.

השיטה שבה בחרנו, ולמה היא התגלתה כמוטעית

בבדיקה המקורית שפרסמנו החלטנו לבדוק את טענתו של רז באמצעות נתון עקיף, שלא נובע ישירות מדבריו. מדובר בנתון היתרי הבנייה בשטחי יו"ש לפי רבעונים שמתפרסם על ידי הלמ"ס (הנתון האחרון שקיים נוגע לרבעון האחרון של 2021). גם הנתון הזה אינו נטול בעיות. לחלקן היינו מודעים מראש כשקיבלנו את ההחלטה להשתמש בו. בדיעבד התבררו לנו עובדות נוספות שהופכות את הנתון הזה ללא רלוונטי במקרה הנוכחי. גם כאן נפרוס תחילה את הממצאים שהתקבלו על סמך שימוש בנתון הזה.

הממצאים: בשנים האחרונות, תחת ממשלות נתניהו, ולאחר חילופי הנשיאים בארה"ב ב-2016, עומדים היתרי הבנייה שניתנו מדי שנה על מספרים די נמוכים. ב-2016 ניתנו כ-2,400 היתרים; ב-2017 כ-2,000; ב-2018 כ-1,900; ב-2019 כ-1,550; וב-2020 כ-1,300. מה קורה ב-2021 שהיא השנה הראשונה שכוללת נתונים שאמורים להיות קשורים לממשלת בנט שהחלה את כהונתה באמצע השנה? כאן אנחנו מגלים כי ברבעון האחרון של 2021 לבדו ניתנו 1,180 היתרים. נתון גבוה משנים קודמות, ואף גבוה משמעותית משלושת הרבעונים הראשונים של אותה שנה. על סמך הממצא הזה, הסקנו כי נראה שלכל הפחות אפשר לקבוע שתחת ממשלת בנט לא נרשמה ירידה באישורי הבנייה בשטחים לעומת ממשלות שקדמו לו.

הבעיות בהסתמכות על שיטת המדידה הזאת: אחת הבעיות שהועלו בפנינו לאחר הפרסום הייתה כי נתון "היתרי בנייה" אינו יכול להכריע בסוגיה שרז העלה מכיוון שהפרשי הזמנים הם גדולים מאוד. כלומר, על פי הטענות הללו, היתר בנייה שניתן ברבעון האחרון של 2021, יכול להיות תולדה של אישור תב"ע שניתן לפני שנתיים ושלוש.

ליתר ביטחון, וידאנו את הדברים שוב עם הלמ"ס ושם אישרו לנו כי הפערים הרלוונטיים אינם כה גדולים. מה שנכון הוא שמשלב הגשת התב"ע, כלומר השלב הראשוני ביותר בתכנון, ועד מתן ההיתר, אכן חולפות בדרך-כלל בין שנתיים לשלוש שנים. אלא שהבדיקה שלנו נוגעת לפער שבין האישור הסופי במת"ע - בממשלת בנט אישורים אלה ניתנו בסוף אוקטובר - לבין קבלת היתר הבנייה. כאן מדובר, לפי הלמ"ס, במרווח קצר בהרבה. לפי הערכות שלנו מדובר בדרך-כלל בפער של כמה חודשים. לכן, על פניו, ייתכן כי בדוחק מסוים, דווקא כן היה ניתן ליחס לפחות חלק מנתוני היתרי הבנייה של הרבעון האחרון של 2021, לאישורי מת"ע שניתנו במהלך תקופת כהונת ממשלת בנט.

אם כך איפה הבעיה? מה שלא לקחנו בחשבון הוא שבפועל מתוך 3,100 היח"ד שאושרו בתקופת ממשלת בנט, 1,700 נעצרו כליל לפחות נכון לעכשיו משום ששר הביטחון טרם חתם עליהם. ומבין האישורים הנוספים שניתנו, חלקם הם ממילא אישורי הפקדה בלבד, שעדיין זקוקים לאישורי תוקף, ולא היו יכולים להיות "מתורגמים" במהלך התקופה הזאת להיתרי בנייה.

לכן, למרות שלכאורה הזמנים היו יכולים להסתדר, לפחות באופן חלקי, ולמרות שגם בדיקות קודמות של המשרוקית הסתמכו על הנתון הזה של "היתרי בנייה", במקרה הנוכחי השימוש בו אינו מתאים, והוא היה מוטעה.

סיכום ומסקנות

המשרוקית של גלובס מייצרת שני תוצרים: 1. בדיקה יומית לאמירה של איש ציבור שבסופה ציון מובהק (ככל הניתן), שהגדרתו היא נוקשה יחסית, לגבי נכונות האמירה. 2. כתבה שבועית שבה אנחנו בודקים אמירות של פוליטיקאים בצורה שיותר דומה לכתבה עיתונאית שסוקרת נושא רוחבי, ללא מחויבות לציון מובהק בסופה.

בדיעבד, ולאור הפרטים שידועים לנו כעת, האמירה של רז הייתה יכולה להתאים לכתבה מהסוג שהוזכר, אך לא לבדיקת עובדות יומית. יש לכך מספר סיבות. ראשית, הנתון הקונקרטי שאותו הזכיר ח"כ רז בדבריו - אישורים של יחידות דיור במת"ע - הוא נתון שאין אחריו מעקב גלוי ורשמי מצד המדינה, וההתחקות אחריו היא סבוכה (אישורים כפולים, ועוד). שנית, נראה כי נתון היתרי הבנייה שמפרסמת הלמ"ס יכול לשמש כדי לבחון את ביצועי הממשלות בתחום הבנייה ביו"ש, אך השימוש בו יכול להיות אפקטיבי רק במקרה של ממשלות שכיהנו תקופת זמן ארוכה יותר מזו שהשלימה ממשלת בנט עד כה.

אנו מתנצלים על הטעות, ונעשה כמיטב יכולתינו כדי להשתפר בהמשך.