מתייחסים אליהם כ"נודניקים" שמעכבים תוכניות בנייה. עכשיו המועצה הארצית תחליש עוד את כוחם

ההחלטה שהתקבלה באחרונה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה להגביל את היקף כתבי ההתנגדות לתוכניות לשישה עמודים בלבד, עוררה שוב את הביקורת על התייחסות המדינה ומוסדותיה לאלה שמגישים התנגדויות לתוכניות, החל מתוכניות בניין עיר נקודתיות וכלה בתוכניות מתאר ארציות.

הביקורת הציבורית כלפי הממשלה - אינה חדשה. חוק התכנון והבנייה מחייב את הוועדות לתכנון ולבנייה להקשיב למתנגדים לתוכניות ולהתחשב בדבריהם. ואולם מחקר שנערך באוניברסיטת תל אביב לפני כמה שנים על ידי האדריכלית פרופ' טליה מרגלית והסוציולוגית ד"ר אדריאנה קמפ ודגם התנגדויות שהוגשו לתוכניות ב־2010־2013, גילה שוועדות התכנון מקבלות פחות מ-5% מההתנגדויות של אנשים פרטיים לתוכניות, בעוד שהתנגדויות של יזמים מתקבלות ב-15% מהמקרים ושל נציגי רשויות ב-40% מהמקרים.
הממצאים לא הפתיעו אף אחד. זה שנים שקיימת בציבור תחושה שמוסד ההתנגדויות הוא הצגה אחת גדולה בפני ועדות התכנון השונות, שבהן מתאפשר למתנגדים לשאת את דבריהם, אולם הם נכנסים לאוזן אחת ויוצאים מהשנייה. התוכניות, למעט חריגים, מאושרות, אולי עם תיקונים קטנים. מהצד השני, יש תוכניות שמוגשות להן אלפי התנגדויות, שמעכבות תוכניות במשך שנים.

"ההליך היחיד המאפשר לציבור להעיר"

"עצם המושג 'התנגדות' אינו מוצלח במיוחד, משום שאתה מצטייר בו כבעל עמדה לעומתית לרשויות. המשמעות האמיתית של המושג הזה היא מתן זכות טיעון לנפגעים מתוכנית", אומר עו"ד רון רוגין. רוגין מרבה בייצוג יישובים כפריים בהתנגדויות מול הוועדות המחוזיות והוותמ"ל, בתוכניות בעלות השפעה על יישובים ועל מועצות אזוריות, ובמיוחד כאלה שיש להן השפעות על עתיד קרקעות חקלאיות.

לפני קבלת ההחלטה של המועצה הארצית לצמצם את נפח כתבי ההתנגדות לשישה עמודים (לא כולל נספחים, ועם אפשרות לחריגים) כתבו כ-30 ארגונים ירוקים לשרת הפנים איילת שקד וליו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, שלומי הייזלר, כי "כיום, במערכת התכנון בישראל, הליך ההתנגדויות הוא ההליך היחיד המחויב בחוק שמאפשר לציבור להתייחס לתוכניות ולהעיר הערותיו. מדובר בהליך הנוגע ישירות לאיכות חייהם של אזרחי ישראל, שכן הוא שקובע את סביבת מגוריו, את השמירה על זכויותיו, ומשפיע באופן ישיר ועקיף על ביתו. רק בהליך ההתנגדויות ישנה אפשרות לציבור הרחב להביע את עמדתו לתוכניות, וזו המסגרת היחידה שנשמרה לו להעיר את הערותיו ביחס לתוכנית. שלב ההתנגדויות הוא מאוחר יחסית בהליך התכנון, כך שגם הליך ההתנגדויות שקיים היום הוא מעט מדי ומאוחר מדי".

"ועדת ההתנגדויות של הותמ"ל היא 'עיר אסורה'"

לדברי פרופ' אפרת איזנברג, ראשת המסלול לתכנון ערים בטכניון, "לצעד של הגבלת התנגדויות לשישה עמודים יש בעיה כפולה. הראשונה היא טכנית: להתנגדות ראויה ורצינית, שסוקרת את כל התהליך התכנוני, צורכי הקהילה והשלכות התכנון על הקהילה, כלכלית, חברתית וסביבתית, באמת שלא ניתן להגיב באורך כזה, אם רוצים להגיב מקצועית ורצינית. אבל הבעיה הגדולה ביותר היא, שזו נגיסה בזכות היחידה שעומדת לאזרח להשתתף בתהליך התכנוני. זאת אומרת שלאזרח יש זכות אחת, כניסה אחת להשתתף בתהליך התכנון, שהיא מובנית וחוקית, והמהלך נועד לצמצם את התהליך הזה, מבלי שהוא פותח תשתית חלופית יעילה יותר וטובה יותר שבה לאזרח יש הזדמנות להשתתף.

"אז נכון שההתנגדויות מעמיסות על המערכת. אבל במקום לראות את העומס על הוועדות, ולהגיד 'אוי ואבוי, יש עומס על המערכת', חשוב לראות את ההתנגדויות כצורך ורצון של החברה להיות מעורבים בתהליך של יצירת המרחב ולייצר מהלכים טובים יותר לכולנו. מה שעושים זה לדחוק הצידה את הצורך והרצון הזה.

"בארץ התכנון מתחיל מקנה מידה עירוני ועולה למחוזי וללאומי. בעולם המערבי יש דוגמאות רבות לאופן שבו מבינים את ההשתתפות האזרחית בתכנון בדרכים אחרות ובקני מידה קטנים יותר שעולים לאט למעלה לקנה מידה עירוני ולאומי. בבריטניה למשל נאפשרים לכל קהילה בכל תהליך מובנה ומוסדר להגדיר את גבולותיה ולהציע תוכנית. יש כאן חשיבה אחרת על מי מתכנן עבור מי מתכנן ולמי הזכות הגדולה ביותר להשפיע על מרחבי החיים שלו - לאזרח, למתכנן שמגיע מבחוץ ומכתיב איך ייראה המרחב, או ליזם שיש ולאינטרס מאוד ספציפי במרחב הזה".

"מתי אתה יכול להתנגד?", אומר רוגין. "כשהתוכנית המדוברת פורסמה להפקדה. זאת אומרת אחרי שהוועדה - מקומית, מחוזית או ותמ"ל - כבר הביעה את דעתה שהיא מוכנה ללכת עם היזם, ושבהליכי התכנון הושקעו אלפים רבים של שקלים. כל ההליכים המוקדמים יותר של גיבוש המדיניות והתוכנית נעשו הרחק מעיני הציבור, במעמד צד אחד. אחרי שנוצרה דינמיקה של מפגשים והתכתבויות ודיונים בין היזמים לבין הוועדות. אתה כמתנגד מופיע כאאוטסיידר, והמשמעות של ההתנגדות שלך היא שכולם טועים. קבלת ההתנגדות שלך פירושה שהרשות התכנונית מודה שטעתה. מי אוהב להודות בטעות? קל להם יותר לקבל התנגדויות של חברות תשתיות כמו חברת חשמל, מים, גז, רכבת וכו'.

 עו"ד רון רוגין / צילום: יוטיוב

"לגבי המתנגדים הפרטיים, דומה שהמחוקק רואה את ההתנגדות כסוג של 'נודניקיזם'. כשמדובר בוותמ"ל, שאחראית על שליש מהתכנון בישראל, המצב גרוע אף יותר. לוותמ"ל יש ועדת משנה להתנגדויות, אבל מבחינת המתנגדים זו 'עיר אסורה'. אתה לא יכול לראות אותה ובשום מקרה לא שומעים אותך במישרין. הטיפול בהתנגדות מופרט, באמצעות חוקר, שהוא שמקשיב למתנגדים".

מודעות התושבים גדלה, וגם זכויות הבנייה

בשנים האחרונות חלה קפיצה במספר ההתנגדויות שמוגשות לוועדות התכנון והבנייה, מכמה סיבות: אחת, המודעות של התושבים גדלה; שתיים, התוכניות החדשות שמוגשות הן עתירות זכויות בנייה מבעבר; שלישית, ערכי הקרקע ומחירי הדירות היום כה גבוהים, שלתוכניות יש משמעות כלכלית גדולה על בעלי הנכסים שמסביב.

מצד שני, לא פעם אנשים מגישים התנגדויות מחשש ששווי הנכסים שלהם יירד, שבשדה הפתוח שליד ביתם ייבנה מבנה גבוה, ושתוספת יחידות הדיור לידם תוריד מאיכות חייהם. לא פעם יזמים ובאי כוחם בוועדות מכנים אותם בשמות כמו .(NIMBY (Not in my back yard, החוק אמנם אינו מגביל התנגדויות לפי המניעים שלהן, אבל הוועדות ממעטות להיענות להתנגדויות מסוג זה. "התנגדויות בטענה של חסימת נוף או הצללה נתפסות פעמים רבות כטענות 'אווירה', במיוחד כאשר הן לא מגובות בחוות דעת מקצועיות. לנוכח משבר הדיור, טענה כללית כמו, 'הנוף שראיתי עד היום השתנה', לא תתקבל, אלא אם מדובר במקרה מאוד חריג וקיצוני", אומרת עו"ד דקלה מוסרי טל, עד לאחרונה יו"ר ועדת ערר מחוז חיפה וכיום בעלת משרד מוסרי טל עורכי דין.

 עו''ד דקלה מוסרי טל / צילום: דקלה שי

היא מודעת לתחושה הציבורית כי ועדות התכנון אינן קשובות לציבור, אולם היא אינה מסכימה שקיים יחס מזלזל. "הצוותים המקצועיים שמכינים את התוכנית גם מבצעים בה שינויים במהלך הדרך ומבחינתם התוכנית המופקדת היא התוכנית הנכונה. לכן לא מפתיע שקשה לחזור לאחור ולפתוח את התוכנית. עם זאת, אנחנו רואים שברוב מוסדות התכנון יש נכונות אמיתית להקשיב להתנגדויות".

בשנים האחרונות הקשיחו מוסדות התכנון עוד יותר את עמדתם, בעקבות המדיניות הממשלתית להגדיל את היצע הדירות - ובמהירות. ועדות לתכנון ולבנייה, במיוחד מחוזיות, נמדדות על פי אישורי יחידות דיור שלהן.

מוסרי טל אומרת בעניין זה: "אכן בשנים האחרונות המשימה הלאומית היא להגדיל את היצע הדירות. לוועדות התכנון יש יעדים שהן מבקשות לעמוד בהם. לכן להתנגדויות להגדלת צפיפות, לבנייה לגובה, לשכונות חדשות ולהליכי פינוי בינוי וכדו' יותר קשה לעבור. אבל לא בלתי אפשרי".

ואם לחזור לנתונים הלא מחמיאים של שיעורי קבלת התנגדויות מטעם תושבים, היא סבורה כי לא רק שחלק מההתנגדויות הוא התנגדויות "אווירה", אלא שחלק אחר מוגש באופן בלתי מקצועי. כדי לשפר את הסיכויים של ההתנגדויות, היא מסבירה, המתנגדים חייבים לגשת לתהליך נכון. "התנגדות לתוכנית שכבר עברה תהליך משמעותי מקצועי בוועדה על ידי אנשי מקצוע, הכרחי לגבות בחוות דעת של אנשי מקצוע. כאשר מגישים התנגדות מפורטת עם האסמכתאות הנכונות וחוות הדעת הרלוונטיות, במקרים רבים מתקבלות טענות של מתנגדים ואף נעשים שינויים".

שינוי רק בעזרת מאבק ציבורי ותקשורתי

ואולם עדיין, לוועדות קשה לקבל התנגדויות, גם אם הן מנוסחות בידי אנשי מקצוע. התאחדות האדריכלים ובוני ערים בישראל היא הארגון היציג של האדריכלים בישראל ולכן יש לה מעמד ציבורי המאפשר לה להגיש התנגדות לכל תוכנית שבה ההתאחדות מוצאת שהאינטרס הציבורי-התכנוני נפגע.

בשנים האחרונות ההתאחדות הגישה כמה התנגדויות לתוכניות גדולות כמו תוכנית הרכבל לכותל בירושלים, תוכנית כיכר אתרים, תוכנית היכל התרבות בת"א, ועוד.
ואולם חיימי שניידר, יו"ר הוועדה המקצועית של ההתאחדות, מודה שקשה מאוד היום לשנות תוכניות במסגרת התנגדויות אם המהלך אינו מלווה במאבק ציבורי, תקשורתי או פוליטי משמעותי.

 חיימי שניידר, התאחדות האדריכלים / צילום: איל יצהר

"אחת הסיבות היא שלמוסדות התכנון לוקח כל כך הרבה שנים לאשר תוכנית ולמרות שבשלב ההפקדה היא כבר לא תמיד רלוונטית, אף אחד לא רוצה לחזור לאחור גם אם הטענות שלנו כאדריכלים על איכות התכנון הן מוצדקות. לכן יש תחושה שלא שומעים את ההתנגדות בנפש חפצה. כאשר הטענות נחשפות בתקשורת ומלוות במאבק ציבורי יש סיכוי גדול יותר להביא את מוסדות התכנון להתייחסות לטענות", הוא אומר. על זה בדיוק רוכב מטה המאבק לתכנון שפוי. שאינו מסתפק רק בהתנגדויות, אלא מלווה אותן לא פעם בהפגנות ובמחאות.

עו"ד דקלה מוסרי טל: "מבחינת מוסדות התכנון התוכנית המופקדת היא התוכנית הנכונה לכן לא מפתיע שקשה לחזור לאחור. עם זאת, ברוב מוסדות התכנון יש נכונות אמיתית להקשיב"

עו"ד רון רוגין: "עצם המושג 'התנגדות' אינו מוצלח, משום שאתה מצטייר בו כבעל עמדה לעומתית לרשויות. המשמעות האמיתית של המושג הזה הוא מתן זכות טיעון לנפגעים"

חיימי שניידר, התאחדות האדריכלים: "יש תחושה שלא שומעים את ההתנגדות בנפש חפצה כי אף אחד לא רוצה לחזור לאחור. כאשר הטענות מלוות במאבק ציבורי מתוקשר יש סיכוי גדול יותר להתייחסות לטענות"