המנצחת המפתיעה במלחמת הסחר בין ארה"ב לסין

בין 2018 ל־2020, ארה"ב וסין ניהלו ביניהן את מלחמת הסחר הגדולה ביותר מאז שנות ה־30, והטילו זו על זו מיסים ותעריפים שפגעו בשווקים ואיימו להטיל את הכלכלה העולמית כולה למיתון. מאז, הקרב הפך לנושא של מחקרים אקדמיים רבים והרבה העמדות פנים פוליטיות בשתי המדינות.

מי ניצח? הניסיונות להבין את התשובה לכך הם באופן מפתיע מורכבים למדי וכוללים לקחים חשובים למי שרוצים להשתמש במיסים ככלי נשק.

בדרך כלל כלכלנים אומרים שאין מנצחים במלחמות סחר בגלל שהמחירים עולים לכל הצדדים. אם זה המצב, ארה"ב, שהחלה במלחמה ובסופו של דבר הטילה מיסים גבוהים על שלושה רבעים מכל מה שסין מוכרת לה כדי לכפות על הסינים לשנות את המדיניות הכלכלית שלהם, למעשה הפסידה - בגלל שלא ניצחה.

יש עדויות רבות לכך שארה"ב הפסידה. בזמן הנסיעה לבייג'ינג במאי 2018, פקידים בכירים בממשל טראמפ הציגו את הדרישות שלהם: צמצום הגירעון הדו צדדי ב־200 מיליארד דולר, סיום הסובסידיות על טכנולוגיה מתקדמת, הפסקת הלחץ על חברות אמריקאיות למסור טכנולוגיה לידי הסינים וחיזוק ההגנות על קניין רוחני.

הרשימה הייתה כל כך גדולה שמייקל פלסברי, מומחה לסין במכון הדסון ואחד המקורבים של הנשיא טראמפ, אמר ש"זה היה בערך כמו שהסינים יבואו לוושינגטון ויאמרו לנו לשנות את החוקה".

 נשיא סין שי ג'ינפינג ונשיא ארה''ב ג'ו ביידן / צילום: Associated Press, Alex Brandon

הצדדים חתמו על הסכם שביתת נשק

על מנת ללחוץ על בייג'ינג לציית, הטיל הממשל ארבעה סבבים של מיסים, שבסופם ההיטל הנוסף על סחורה המגיעה מסין לארה"ב עמד על 21% בממוצע לעומת כ־3.1% לפני הטלת המכסים. סין החזירה במיסים משלה. המיסים הסיניים כוונו לחלק גדול יותר מהכלכלה העולמית אפילו ממכסי סמוט־הולי משנות ה־30, שמואשמים בכך שתרמו להרעת השפל הכלכלי הגדול, לפי חישובי הכלכלנים פבלו פייגלבאום מאוניברסיטת פרינסטון ואמית קאנדלוול מאוניברסיטת קולומביה.

שני הצדדים חתמו על הסכם הסחר המכונה Phase One בינואר 2020, וזה פעל כמעין שביתת נשק במלחמת הסחר. אבל ההסכם הותיר על כנם כמעט את כל המיסים האמריקאיים, כך שהלחץ האמריקאי על סין נמשך בעצם ללא הפוגה.

גם כך, מעט השתנה. סין מפגרת ב־40% בהשוואה למחויבות שלה לפי הסכם Phase One לרכישת 200 מיליארד דולר נוספים בסחורות אמריקאיות במשך שנתיים, אמר צ'ד בוון, מומחה מסחר במכון פיטרסון לכלכלה בינלאומית.

בנוגע לתלונות אמריקאיות על כפייה סינית, גניבת טכנולוגיה ומעשים רעים אחרים, הדו"חות של נציבת המסחר של ארה"ב על נהלי הסחר הסיניים ברורים: אין התקדמות.
מוקדם יותר השנה, השתמשה נציבת המסחר כמעט באותו ניסוח כמו ב־2017, לפני מלחמת הסחר, לתיאור הסובסידיות הסיניות ("גרמו לפגיעה בתעשיות אמריקאיות"), ההספק עודף ("המדינה הגרועה בעולם מבחינה זו") והלחץ למסור טכנולוגיה ("החששות האמריקאיים... נותרו ללא פתרון").

"באופן ברור, הם [הסינים] לא השתנו", אמר קליט וויליאמס, אחד מאנשי ממשל טראמפ לשעבר. "הפכנו את הסחר ליותר יקר עבורם, אבל הם עדיין מנסים להפעיל את אותה מדיניות". יחד עם זאת, הוסיף וויליאמס שהוא חושב שעדיין מוקדם להכריז מי ניצחה במלחמת הסחר.

רוברט לייטהייזר, שבממשל טראמפ שימש נציג הסחר של ארה"ב על סין היה מעין גנרל בשדה הקרב של מלחמת הסחר. הוא טוען שארה"ב יצאה כשידה על העליונה בתחום הרבה יותר חשוב. לדבריו, המלחמה הדגישה איך סין השתמשה בסחר כדי להתעשר על חשבון עובדים אמריקאים והראתה איך בייג'ינג נשענת על סובסידיות, גניבה ולחץ על חברות אמריקאיות כדי להתקדם. "המטרה שלי הייתה לשכנע אנשים שסין היא בעיה - איום קיומי לארה"ב", אמר לייטהייזר. "אני חושב שהצלחנו לעשות את זה".

מנהיגים פוליטיים גם בארה"ב וגם בסין טוענים שמלחמת הסחר העניקה להם דיבידנדים פוליטיים חשובים. מאז מלחמת הסחר, הסכסוכים בין שתי המדינות הביאו רק להקשחת עמדות. ממשל טראמפ האשים את סין שהסתירה את מקור מגפת הקורונה, וממשל ביידן התנגש עם סין לגבי טאיוואן ורוסיה. ובמקביל, ההנהגה הסינית האשימה את ארה"ב בצביעות, שחצנות וניסיון לבלום את עלייתה של סין.

על פי מחקר מהעת האחרונה של מכון המחקר PEW, 82% מהאמריקאים רואים כעת את סין באופן שלילי, לעומת 47% ב־2018. סקר של גאלופ משנה שעברה דיווח ש־45% מהאמריקאים רואים את סין כ"אויב הגדול ביותר" של אמריקה - פי ארבעה מכמות האנשים שחשבו כך ב־2018.

  

המחוקקים מתחרים מי יותר קשוח

בוושינגטון, המחוקקים מתחרים ביניהם מי ייראה יותר קשוח כלפי סין. ממשל ביידן המשיך את מדיניות המכסים של ממשל טראמפ וכן סנקציות אחרות, אם כי הוא שוקל לארגן מחדש חלק מהמיסים וכן לפנות לבנות בריתה של ארה"ב שיצטרפו אליה במערכה.
לייטהייזר טוען שהמיסים פגעו בחברות סיניות בגלל שהגדילו להן עלויות, בייחוד לצד המגבלות על רכישה סינית של טכנולוגיה מתקדמת בפיתוח אמריקאי. "אנחנו מתחילים בתהליך של צמצום היתרון הלא הוגן שהיה להם בתחומים מסוימים, בייחוד בטכנולוגיה", אמר.

הסכסוך עם סין, לצד בעיות שקרו אחר כך כמו קבלת אספקה מבתי חרושת סיניים או נמלים שנסגרו בגלל המגפה, גם עודד חברות אמריקאיות לעבור מסין - מטרה נוספת של האמריקאים. כמעט 80% ממנהלי הייצור שיש להם פעילות בסין העבירו חלק ממנה לארה"ב או מתכננים לעשות כך בשלוש השנים הקרובות, על פי סקר של חברת Kearney, חברת ייעוץ לניהול.

אבל לעתים הייתה למכסים ההשפעה ההפוכה, והם גרמו לחברות להתרחב מחוץ לארה"ב על מנת למכור בסין. חברת BMW הגדילה את נפח ייצור ה־SUV שלה בסין במקום לייצא את כלי הרכב מהמפעל בצפון קרולינה, אחרי שסין העלתה את המס על מכוניות מיובאות מארה"ב מ־15% ל־40% כצעד במלחמת הסחר. "ניסינו להתאים את הספקי הייצור שלנו של דגם מסוים למקום בו קיים הביקוש לדגם הזה", אמרה דוברת של BMW.

מצד שני, נתונים רבים מראים שסין הפסידה במלחמת הסחר בגלל שהמכה הכלכלית שספגה גדולה מזו שספגה ארה"ב. הרבה מהנתונים האלה נאספו ופורסמו על ידי כלכלנים סיניים. הכלכלה הסינית יותר תלויה בסחר לצמיחתה מהכלכלה האמריקאית, כך שהמיסים הופכים את סין לפגיעה יותר. הנשיא טראמפ ידע זאת, כך אומרים יועציו, כשהיה נוהג לומר להם ש"לסינים ייגמרו הכדורים לפנינו".

סין, מצידה, הדגישה את המודל הכלכלי בהובלת המדינה, שממשל טראמפ ניסה לשנות. חברות סיניות שניצבו מול מכסים אמריקאיים ייצאו לארה"ב פחות, העסיקו פחות עובדים, השקיעו פחות כסף במחקר ופיתוח והיו פחות צפויות להקים חברות חדשות, כך כתבו כלכלנים באוניברסיטת פקין, אוניברסיטת פודאן ואוניברסיטאות סיניות מובילות אחרות. בסך הכל, התמ"ג של סין היה גבוה פי שלושה משל ארה"ב, להערכת יאנג ז'ו, כלכלנית מאוניברסיטת פודאן שעשתה את המחקר שלה באוניברסיטת מינסוטה.

החוקר דאווין צ'ור מדארטמות' קולג' והכלכלן בינגג'ינג לי מאוניברסיטת הונג קונג בחנו צילומי לווין של שמי הלילה בסין. איזורים תעשייתיים שהמיסים האמריקאיים נגעו אליהם היו בבירור פחות בוהקים מאיזורים שלא היו נתונים למכסים ומיסים, וזה מהווה אינדיקציה לירידה בפעילות הכלכלית, אמרו החוקרים. ההכנסה לנפש ירדה ב־2.5% באיזורים המושפעים, העריכו, בהשוואה לאיזורים הלא מושפעים.

"בסך הכל, למלחמת הסחר יש השפעה שלילית על חברות ועל מחפשי תעסוקה בסין", כתבו הכלכלנים צ'ואן הה, מאוניברסיטת הואז'ונג למדע וטכנולוגיה, מינגז'י שו מאניברסיטת פקינג וקרסטן מאו מאוניברסיטת מאסטריכט.

אבל בדומה לארה"ב, מנהיגים פוליטיים בסין טוענים שמלחמת הסחר הניבה להם דיבידנדים פוליטיים חשובים. הנשיא הסיני שי ג'ינפינג הסכים לחתום על הסכם Phase One, אם כי ארה"ב הורידה את המיסים רק במעט, בגלל שהוא נושא עיניו לעדיפויות מדיניות חשובות יותר, כך אמרו פקידים בכירים בסין.

בבייג'ינג הבינו שההסכם יהיה מנוף בידי סין: אם וושינגטון תלחץ חזק מדי, יכולה סין לאיים לבטל את הסכם הסחר. כשוושינגטון לא עשתה כלום מעבר לדיבורים על האוטונומיה של הונג קונג ב־2020 אחרי שסין החלה לאכוף שם חוק ביטחון לאומי מחמיר, הבינו הסינים, מצידם, שההימור שלהם השתלם.

"מורשת רעילה של ממשל טראמפ"

בסך הכל, מאמינים הפקידים הסיניים שמלחמת הסחר פגעה בארה"ב יותר משפגעה בסין, והצביעו על הלחץ האינפלציוני בארה"ב, שנוצר גם כתוצאה מהמיסוי האמריקאי, שהוטל על מוצרי יבוא סיניים. האינפלציה הפכה לאיום של ממש על ממשל ביידן לקראת בחירות האמצע בנובמבר. "המכסים הם מורשת רעילה מהממשלה הקודם שהממשל הזה צריך לסלק", אמר פקיד סיני בכיר העוסק בתחום הסחר.

מלחמת הסחר גם חיזקה בבייג'ינג את הצורך לצמצם את תלותה בטכנולוגיה אמריקאית - מטרה של הסינים מזה זמן רב. למטרה זו, סין מדגישה ביתר שאת את המודל הכלכלי בהובלת המדינה שממשל טראמפ ביקש לשנות.

הרשויות הסיניות הגדילו את השימוש בסובסידיות - כולל הזרקות מזומנים, הלוואות בהנחה וקרקעות מוזלות - על מנת לנסות להשתלט על התעשיות הטכנולוגיות.

בנוסף לחברות בבעלות המדינה שהממשלה לרוב עוזרת להן, בשנה שעברה הבטיחה בייג'ינג לפחות 1.5 מיליארד דולר בחמש השנים הקרובות לתמיכה ביותר מ־1,000 חברות פרטיות קטנות, סטארט־אפים שזכו לכינוי "הענקים הקטנים". כחלק מהמאמץ הזה, פרסמה סין בשנה שעברה קווים מנחים המורים לבתי חולים ולישויות ציבוריות אחרות לרכוש ציוד רפואי ודימות מחברות מקומיות בשיעור של בין 25% ל־100% מרכישות פריטי הטכנולוגיה שלהם.

תרגיל בחישוב רווחים והפסדים

הניסיון להכריע האם סין או ארה"ב ניצחו במלחמת הסחר הוא תרגיל בחישוב רווחים והפסדים. אבל יש מדינות שרק הרוויחו מכל המלחמה הזו כאשר הן התחילו לתפוס את מקומה של סין והגדילו את יצוא הסחורות שלהן לארה"ב. "כל פעם שמטילים מיסים על מדינה בודדת, מדינות שיכולות לספק תחליפים מגדילות את הייצור", הסביר ההיסטוריון הכלכלי דאגלס אירווין, מדארטמות' קולג'.

אז מי בכל זאת ניצחה במלחמת הסחר בין סין וארה"ב? ובכן, מבחינות רבות זו וייטנאם.
על פי חישובי חברת Kearney, סין שלחה ב־2021 סחורה לארה"ב ב־50 מיליארד דולר פחות ממה שעשתה ב־2018, בגלל שהמיסים הגדילו את העלות של יבוא מסין. בתקופה זו, וייטנאם, שלא מוטלים עליה מיסים אמריקאיים, הגדילה את משלוחי הסחורות מבתי החרושת שלה לארה"ב ב־50 מיליארד דולר.

כשמסתכלים על זה מזווית אחרת, הייצוא של סחורות מ־14 מדינות זולות במזרח אסיה, כולל סין, עלה ב־2021 ב־90 מיליארד דולר בהשוואה ל־2018, על פי נתוני Kearney. וייטנאם הייתה אחראית לכמחצית מהסכום.

וייטנאם הפכה למרכז ייצור הרבה לפני מלחמת הסחר. במסלול דומה לזה שסללו מדינות אחרות באסיה שיש בהן כלכלות תעשייתיות, וייטנאם קידמה בברכה השקעות זרות, שיפרה את התשתיות שלה והרוויחה מהקרבה הגיאוגרפית לסין ומכך שהשכר של העובדים במדינה נמוך.

ההצלחות המוקדמות של וייטנאם בייצוא היו בתעשיות של עבודת כפיים מפרכת כמו ביגוד וריהוט, אבל כעת היא הפכה למרכז של ייצור אלקטרוניקה, עם השקעות גדולות של אינטל וסמסונג. מלחמת הסחר בין ארה"ב לסין האיצה את השינוי הזה, כך אומרים כלכלנים.

ההכנסות הנוספות מייצוא עזרו לוייטנאם להקים עוד פארקים תעשייתיים, נמלים וכבישים ולמשוך תעשיות בשכר גבוה כמו אלקטרוניקה. על פי סוכנות הדירוג מודי, 46% מהייצוא מווייטנאם לארה"ב כיום מורכב ממכשור אלקטרוני, פי שלושה מכמות הייצוא בתחום זה לפני מלחמת הסחר. גם משלוחים של סחורות בערך נמוך יותר כמו טקסטיל עלו, אם כי בקצב הרבה יותר איטי.

בתקופה זו, הגירעון בסחר של אמריקה עם וייטנאם עלה כמעט פי שלושה, ל־90 מיליארד דולר. בתקופת ממשל טראמפ, הפער הזה משך את תשומת לבו של לייטהייזר, שפתח בשתי חקירות על נהלי המסחר הווייטנאמיים, שהיו עלולות להסתיים בהטלת מכסי ענישה.

בסין פועלים להקטנת התלות בארה"ב

אבל ממשל ביידן, שרואה את וייטנאם כבת ברית פוטנציאלית בתחרות עם סין, הפסיק את שתי החקירות האלה. כעת מבקש הבית הלבן את השתתפותה במאמץ פן־אסיאתי לחיזוק הסחר שארה"ב מקדמת: ניצחון לווייטנאם וניצחון לארה"ב.

אפילו השינויים האלה לא הותירו את סין בחוץ. יצרנים סיניים מיהרו להקים פעילות בווייטנאם. יותר מחצי מהייצוא החדש מוייטנאם לארה"ב בזמן מלחמת הסחר הגיע מבתי חרושת בבעלות סינית, כך מעריך פטריק ון דן בושה, אחד השותפים ב־Kearney. מאז 2017, ההשקעות הסיניות בוייטנאם עלו יותר מכפלים ל־1.9 מיליארד דולר ב־2020.

החברה Luxshare Precision Industry, ספקית של רכיבים לאפל ולחברות אמריקאיות אחרות, הייתה אחת מהחברות הסיניות הרבות שציינו את המיסים האמריקאים כסיבה בגללה התרחבו לווייטנאם. ב־2019, הכריזה Luxshare שתקים ארבעה מפעלים במדינה. בינתיים היא כבר הספיקה להשקיע שם יותר מ־3 מיליארד דולר והיא מתכננת בסופו של דבר להעביר שליש מהייצור שלה לווייטנאם.

המגמה הזו מטרידה בכירים בממשלה המקומית בשנזן, עיר הבית של Luxshare בדרום סין, הסומכת על חברות הטכנולוגיה עבור חלק ניכר מההכנסות שלה ממיסים. "רילוקיישן של יכולת ייצור הוא עניין גדול מבחינתו", אמר פקיד בכיר משנזן.

בנדבך נוסף של מלחמת הסחר, שנזן ממקדת היום מאמצים גדולים יותר בפיתוח טכנולוגי מקומי, בניסיון להשתחרר מהתלות בספקים אמריקאיים. היא מציעה הטבות מס, מימון ומדיניות אחרות ליזמים, לצד מענקים נדיבים לאוניברסיטאות ומוסדות אחרים כדי לעודד אותם לשלב ידיים עם חברות ולקדם טכנולוגיה פורצת דרך - סוג הסובסידיות שארה"ב רוצה שסין תפסיק איתן.

צ'ור, כלכלן מדארטמות' שחקר צילומי לוויין של שמי הלילה של סין וחיפש רמזים על ההשפעה של מלחמת הסחר, אומר שהדיון לגבי מי ניצח ומי הפסיד יימשך. "אנחנו נדבר על זה גם בעוד 25 שנה וגם בעוד 50 שנה", אמר.