החוק לא שם גבול למשך זמן הכנת תוכניות בנייה ומימושן

הכותב הוא ד"ר למשפטים ועורך דין שותף במשרד מ. פירון ושות'

בעשור האחרון נעשו מספר רפורמות לשם ייעול וקיצור תהליכי התכנון והבנייה. צעד מבורך. אולם עיקר הזמן שמתבזבז לשם אישור תוכנית אינו רק בשלב הפקדתה ואישורה, כי אם בשלב הכנת התוכנית לפני הגשתה למוסדות התכנון ובשלב מימושה לאחר פרסומה לתוקף. התקופות הארוכות, שנים רבות, של שני שלבים אלה - הכנת התוכנית ומימושה בפועל - אינן מוסדרות בחוק, ובכך הן ללא שליטה ובקרה.

חוק התכנון והבנייה שולט בזמנים הקשורים בקידום תוכנית לאחר הגשתה ועמידתה בתנאי הסף של מוסד התכנון. על פי סעיף 109א לחוק התכנון והבנייה, תוכנית שבסמכות הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תאושר תוך 12 חודשים מיום הגשתה, ואילו תוכנית שבסמכות הוועדה המחוזית תאושר תוך 18 חודשים מיום הגשתה. זולת כך, המחוקק אינו קובע לוח זמנים לתהליך הכנת תוכנית לשם הגשתה בצורה פורמלית למוסד התכנון, וגם לא לוח זמנים למימוש התוכנית לאחר אישורה.

הכנת תוכנית והגשתה למוסד התכנון מצריכה הכנת מסמכים תכנוניים בתחומים שונים, סקרים, תיאומים בין משרדים וחוות דעת של הגורמים המעורבים. לכל שלב זמן שונה וגורם מטפל אחר. קצב ההכנה תלוי בקצב העבודה, אילוצי תקציב וסדרי עדיפויות של הגוף הציבורי היוזם וכלל הגורמים המעורבים. גם כוחו של בית המשפט לבקר את הסחבת בהכנת תוכנית מוגבל משום שאין בחוק הסדרה ברורה לתחימת לוח הזמנים של תהליך ההכנה והסנקציה בגין חריגה מלוח הזמנים. מטעמים אלה, הליך הכנת תוכנית עד להגשתה למוסד תוכנית עלול לארוך שנים רבות.

חריג צר

אין גם בחוק הסדרה ללוח הזמנים למימוש התוכנית או לביצוע התנאים שנקבעו למימושה. גם כאשר נקבעת בתוכנית עצמה תקופה למימושה, השתהות במימוש התוכנית אינה מביאה, לפי הפסיקה, לפקיעת התוכנית בצורה אפריורית וכל מקרה ייבחן לגופו.

לא פעם לא ניתן לממש את התוכנית, במובן הוצאת היתרי בנייה מכוחה, מחמת התניית ביצועה בסלילת דרכים או בהקמת תשתיות או תנאים אחרים, ואלה עלולים להתעכב שנים טובות בשל בירוקרטיה או סדרי עדיפויות או אילוצי תקציב של הרשות הציבורית הנוגעת בדבר.

בנסיבות אלה, תוכנית עלולה להישאר על הנייר בלבד מבלי שתתממש על אף חיוניותה לציבור, וישנן דוגמאות רבות לכך. אמת, בתיקון לחוק התכנון והבנייה משנת 2021 ניתנה למוסד התכנון שאישר את התוכנית הסמכות לאשר לרשות הרישוי להוציא היתר בנייה גם אם לא מולאו התנאים לביצוע התוכנית, ובלבד ששוכנע כי הדבר לא יסכל את מטרות התוכנית לפי נסיבות העניין. עם זאת, מדובר בחריג צר שבשיקול דעת מוסד התכנון לפי נסיבות כל תוכנית, והתיקון לא התיימר לתחום את תהליך מימוש התוכנית בזמן או לקבוע תוצאות בגין השיהוי במימוש התוכנית או לקבוע מנגנון למימוש התוכנית.

תקופת זמן ממושכת

להשקפתי, הנזק מאי הסדרת שלבים אלה, הכנת תוכנית ומימושה, הוא עצום, במיוחד כשמדובר בתוכניות מפורטות או כוללניות להקמת מתחמי בנייה גדולים, הרחבות ישובים או אזורי תעסוקה. אלה תוכניות שמקודמות בעיקר ע"י עיריות, רשות מקרקעי ישראל או משרדי הממשלה. מדובר בתקופות זמן ארוכות שיכולות להגיע לעשרות שנים. הציבור הוא שניזוק מכך. הדבר משתקף במצוקת דיור כרונית וחמורה. אילו תקופות אלה נתחמות ומתקצרות, תזרים יחידות הדיור להיצע הדרוש היה גדול יותר. לא די, איפוא, בקיצור ההליך התכנוני מאז הגשת התוכנית. יש להסדיר גם את תקופת הכנת התוכנית ואת תקופת מימושה. זהו עוד צעד מתבקש לטיפול במצוקת הדיור. על המחוקק ומקבלי ההחלטות לתת את דעתם על כך.