האוצר מעולם לא שחרר, והעצמאות של רשות שוק ההון הייתה על הנייר בלבד

לקראת סוף שנת 2016 עברה הצעת חוק מפתיעה שיזמו שר האוצר דאז, משה כחלון, וסגנו יצחק כהן ובה הם הציעו לצמצם את הסמכויות שלהם, ולהפוך את אחד מהאגפים במשרד האוצר - אגף שוק ההון, לרשות עצמאית חזקה. לטענתם, השינוי נדרש בעקבות כניסת הגופים המוסדיים לתחום האשראי, לצד התפתחות גופים חוץ בנקאיים רבים ומגוונים. ההתפתחות המואצת של התחום החוץ בנקאי דרשה פיקוח משמעותי יותר, עם יכולות אכיפה גבוהות יותר, מאשר עוד אגף במשרד האוצר.

• הממונה על שוק ההון משה ברקת הודיע במפתיע על פרישה שנה לפני תום הקדנציה
• הרפורמה בחיסכון יוצאת לדרך: אפשרות לביטול "דמי הניהול הכפולים"
• הממונה על שוק ההון משה ברקת: "מטבעות קריפטו הם לא נכס לתיקי פנסיה"

עד היום, שני מפקחים בלבד עמדו בראש הרשות העצמאית - דורית סלינגר ומשה ברקת. ההתנהלות מול משרד האוצר בקדנציה של ברקת מעידה יותר מכל שאולי השינוי נעשה באופן טכני על הנייר, אך הרבה יותר קשה למשרד האוצר לשחרר את החבל בפועל. אחרי הכל, מה שווה רשות עצמאית אם אנחנו לא שולטים בה?

האוצר בלם, עיכב והתערב

תחת הניהול של ברקת, באוצר החלו להתערב יותר בענייני רשות שוק ההון ולקבל החלטות מקצועיות במקומה. זה התבטא בשני היבטים - חסימת רפורמות של ברקת ובה בעת קידום רפורמות מקצועיות אחרות בתחום.

בין פעילות האוצר לפעילות רשות שוק ההון קיים קו עדין מאוד, אך עם הזמן האוצר החל להיכנס ליותר ויותר תחומים תחת פיקוחה של הרשות. אחת הדוגמאות שממחישות זאת היא הרפורמה בסיעוד. לאחר שחברות ביטוחי המשנה הפסיקו לבטח ביטוחים סיעודיים לכל החיים בסוף 2019, הן הפסיקו להציע את המוצר הזה למבוטחים, וכיום קיימת בשוק רק האופציה לביטוח סיעודי לחמש שנים דרך קופות החולים. ברקת העביר רפורמה לפיה קופות החולים יציעו גם גרסאות מורחבות יותר לביטוח הסיעודי, אך רפורמה זו נתקעה באוצר ועד היום לא יצאה אל הפועל.

שינוי נוסף שברקת ניסה להעביר היה רפורמת הסוכן האובייקטיבי לאחר שאפיק הייעוץ הפנסיוני לא התרומם. ברקת הציע שינוי וקידם את רפורמת הסוכן האובייקטיבי, כלומר סוכן שמקבל תגמול זהה מכל הגופים המוסדיים שאת מוצריהם הוא הפיץ. הרפורמה הלכה והתקדמה, אך האוצר סירב, באופן מפתיע, לכלול אותה בחוק ההסדרים האחרון.

מעורבותו של האוצר בתחומי האחריות המקצועית של ברקת לא פסקו בכך. במשרד הציעו להגביל הפקדות למוצר ביטוח המנהלים ולאפשר הפקדה אליו רק כמוצר משלים, כלומר לאחר מיצוי ההפקדות לקרן פנסיה עד התקרה הקבועה בחוק. בנוסף, באוצר הציעו לעשות שינוי בתחום ביטוחי הבריאות, כך שיהיה ניתן לפנות להחזרים מקופות החולים רק לאחר מיצוי קבלת ההחזרים מהפוליסה. מדוע באוצר התערבו ברגל כה גסה בתחום של רשות עצמאית? לא ברור, אך קשה להתעלם מהמתיחות בין ברקת לאוצר, מגמה שהלכה והחמירה. זאת, ברקע השיח על איחוד בין רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון, מה שלא פעל לטובת ברקת.

הפער בין ברקת לקודמתו

ברקת נכנס לנעליים מאוד סוערות שהשאירה קודמתו בתפקיד. סלינגר זיהתה פער גדול בין ההיקף הרב של הפעילות והנכסים שעבר למוסדיים לצד פער אדיר ברגולציה עליהם, ודחפה במהירות ובצורה נחרצת את השוק קדימה. גישה הייתה כל כך נחרצת עד שהמוסדיים, בלשון המעטה, לא אהבו אותה. עם סיום הקדנציה הסוערת הזאת, נכנס ברקת לתפקיד והמהלכים הראשונים שלו היו להוריד את הלהבות, ואף לקחת אחורה ממספר צעדים שקידמה סלינגר.

ברקת רואה את עצמו כמשרת ציבור. אולם, בניגוד לסלינגר, שהייתה פרקטית מאוד והבינה שהיא מפקחת על שוק שאוהב להתנהל על הצד האפור של הרגולציה, ברקת היה יותר "אקדמאי". גישה זו ניכרת היטב גם באופן הפיקוח שלו וברפורמות שיזם, כדוגמת ההתמודדות עם סוגיית ההוצאות הישירות. בעוד שסלינגר קבעה מגבלה חדה של 0.25% בנושא, תוך עימות משמעותי עם השוק, ברקת נמנע מלעשות זאת. לעומתה, הוא קידם פתרון שעל פניו נראה טוב - הקמה של מסלולים רבים ונפרדים בקרנות הפנסיה.

מבחינה תיאורטית ואקדמאית, מדובר במהלך טוב לאזרח. אלא שבפועל כבר היום, כשהחוסכים לא יודעים לבחור בין האופציות המצומצמות הקיימות, וכאשר השוק נשלט על ידי משווקים פנסיונים שזוכים לתגמול כספי שמשתנה לפי הגוף עליו הם ממליצים - הרפורמה הובילה לכך שלא יהיה ניתן לערוך השוואה אמיתית בין הגופים, ושחוסכים עלולים להגיע לגופים גרועים ולמסלולים יקרים. מה שמאוד יפה על הנייר, לא תמיד יכול לעבוד במגבלות ובחסמים שיש לשוק בישראל.

השינוי בתרבות האירגונית של ענף חברות הביטוח והציות שלו לרגולציה טרם הושלם. השוק המוסדי לא פועל על פי מודלים אקדמאים טהורים, אלא מדובר בביצה מלאה חסמים שבשביל לטפל בהם צריך להפשיל שרוולים. כל זאת, מבלי להתייחס לקושי להניע דברים במצב הפוליטי המורכב ובהתנהלות מול האוצר - קשיים שיהפכו להיות מורגשים יותר עם התפתחות השוק, כניסת הפינטקים ומיזמי הקריפטו.