למה נכשל הפתרון שאמור היה לשחרר פרויקטי התחדשות עירונית לא כלכליים

לפני עשור, ב־2012, כבר עלה רשמית הרעיון של מתן קרקע משלימה כפתרון לאי־כדאיות כלכלית של פרויקטים להתחדשות עירונית. אבל מאז לא הושלם אפילו פרויקט אחד שבו ניתנה קרקע כדי להפוך את הפרויקט לכדאי. הסיבות: מורכבות תכנונית ומשפטית מסוימת, לצד חוסר רצון אמיתי לקדם את הרעיון לשלב המימוש.

● עוד אלפי שקלים בשנה: בכמה תתייקר המשכנתה שלכם בעקבות העלאת הריבית?
● היטל של מאות אלפי שקלים לדירה: ההחלטה שמסעירה את ת"א, ומי עוד עשויה לאמץ אותה 

לפי קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל הגדרתה המדויקת של קרקע משלימה היא: "קרקע הנדרשת כתוספת לתוכנית להתחדשות עירונית, לשם הפיכתה לבעלת כדאיות כלכלית, לרבות קרקע שייעודה התכנוני אינו למגורים, והכול לפי מקדם המרה שתקבע הנהלת הרשות".

העיקרון היה פשוט: במקרה שפרויקט מסוים מתברר ככזה שאין לו כדאיות כלכלית מספיקה על פי הנתונים הקיימים, ולא ניתן להעניק עוד זכויות באותו מתחם נתון, תוכל רמ"י לקבוע כי מגרש מסוים ייועד לו. כך, אותו יזם יוכל לקבל זכויות בנייה נוספות באותו מגרש שהוקצה לו, כהשלמה לכדאיות כלכלית או לרווחיות כלכלית נאותה. אלא שהעיקרון אולי היה פשוט, אבל היישום בפועל - לא.

בעת האחרונה נראה כי דברים מתחילים לזוז: מתן תוקף לתוכנית ההתחדשות העירונית של שכונת רמת אליהו בראשון לציון לפני כחודש, שיווק הקרקעות בשכונת קריית משה ברחובות ביוני האחרון, לצד כמה יוזמות פרטיות נוספות ומעניינות, אולי מבשרים על עידן חדש שבו הרעיון של הקרקע המשלימה הופך לכלי לגיטימי בארגז הכלים הנדל"ני של ימינו.

 שכונת קריית משה ברחובות. נחשבת לתוכנית ההתחדשות העירונית הגדולה בישראל / צילום: איל יצהר

מה היה עד עכשיו: "החתיכה החסרה": שנים של תסבוכות ושל חוסר רצון

"ברמ"י, במשך שנים, לא אהבו את כל נושא מגרשי ההשלמה", מספר מנהל הרשות כיום, עו"ד ינקי קוינט. "מגרשי ההשלמה הוקצו לפרויקטים ספציפיים בלבד, ועם הזמן חלחלה ההבנה שאף פעם לא נמצא ביד המגרש המדויק שיאפשר את הכדאיות הכלכלית הנדרשת. אף פעם לא נמצא את החתיכה החסרה שנכנסת בדיוק למקום החסר. צריך לזכור שמדובר בקרקעות שהיו יכולות לצאת לשיווק, ולא תמיד הן מיועדות במקור דווקא לשימוש למגורים. כל אלו יצרו מצב לא פשוט, והובילו להרבה קשיים".

"קרקע משלימה כרעיון היא פתרון טוב, כי פינוי בינוי רק לפי כללי השוק לא תמיד יעבוד", אומר עמית פוני קרוניש, מנהל תחום התחדשות עירונית בחברת דונה ומי שבעבר הקים את מנהלת ההתחדשות העירונית בירושלים. "אלא שהרשות מאוד לא ששה ליישם את הרעיון הזה. ברמ"י יודעים לשווק כמה שיותר קרקעות בשוק החופשי, לא להעמיד קרקע להתחדשות עירונית. לכן זה גם לא התקדם במשך שנים: אחרי שכבר התקבלה החלטה, היו ויכוחים רבים על דרך היישום בפועל.

"נניח שיזם זקוק לעוד 100 יחידות דיור כדי להגיע לרווחיות, אבל לפרויקט הוקצו שתי קרקעות משלימות שעל כל אחת מהן אפשר לבנות 70 יחידות דיור. אפשר להתחיל 'לערבב' בין יזמים ולחלק ביניהם את הזכויות בשתי הקרקעות המשלימות, אבל זה יהפוך לכאב ראש גדול - עוד לפני שעונים על שאלות כמו השלב שבו מקצים את הקרקע בפועל, עלויות הפיתוח ועוד. כל אלו הופכים את מודל הקרקע המשלימה למורכב".

המצב שנוצר הביא לתוצאה ההפוכה ממה שיוזמי הרעיון ביקשו לקבל: במקום שהקרקעות המשלימות ישמשו לקידום פרויקטים, שנתקעו בגלל חוסר כדאיות כלכלית, הן הפכו למקל בגלגלים של תוכניות רבות - משום שהקצאתן לפרויקטים לא התבצעה בפועל. כך, השוק הפסיד פעמיים: פעם אחת, בכך שהקרקעות שיועדו להשלמה הוצאו מהשוק ולא ניתן היה לשווק אותן למטרות אחרות, ופעם שנייה משום שהעיכוב בהקצאתן עיכב בתורו שיווקים רבים, עד היום.

מה קורה היום: "אנחנו מחפשים את הכסף, ולא את המגרש"

כחלק מתהליך הסקת המסקנות מעשור ללא מימוש אמיתי של קרקע משלימה בישראל, הגו רמ"י והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מהלך חדש: השלמה לכלכליות של פרויקטים להתחדשות עירונית, אך לא באמצעות קרקע - אלא באמצעות כסף. הרעיון הזה כבר יצא לפועל בשכונת קריית משה ברחובות. בתחומי תוכנית ההתחדשות העירונית, שנחשבת לגדולה בישראל, שווקו קרקעות בסכום כולל של כ־877 מיליון שקל, אשר יופנו בין היתר לקרן להתחדשות עירונית, שתאפשר השלמת כדאיות בפרויקטים בשכונה.

"אנחנו מחפשים את הכסף, ולא את המגרש", מסביר קוינט, "לכן קיבלנו החלטה לבצע שיווק של הקרקעות, ולהפנות את התמורות מהן לפרויקטי ההתחדשות העירונית. זה win־win מארבע בחינות: אני, כרמ"י, יכול לשווק את אותן קרקעות כמה שיותר מהר, במקום שימתינו להפיכתן לקרקעות משלימות; שום פרויקט לא צריך להמתין לקרקעות ש'ישתחררו', משום שהוא מקבל כסף באופן ישיר לגישור על הפער הכלכלי; הכסף יכול להתחלק בין כמה פרויקטים; וקל יותר לחלק אותו בצורה חכמה, לאורך זמן ואף במקביל".

"היתרון בשימוש בתמורות, במקום בקרקע משלימה, הוא שזה לא משפיע על השיווקים, זה לא עוצר פיתוח של עיר", מוסיף עמית פוני קרוניש, מנהל תחום התחדשות עירונית בחברת דונה. "לא צריך לחכות עם פיתוח הקרקע עד שגברת כהן תחתום על חוזה הפינוי. גם מבחינת רמ"י שיווק תמורת כסף הוא מהלך קל יותר לעיכול, כי הוא נוטה יותר לכיוון מי שרוצה לראות שיווק ופיתוח עכשיו, בלי להמתין".

קוינט מדגיש כי "גם היום לא נסתם הגולל על היכולת לתת מגרשי השלמה, ויש מקרים שניתן אותה, למשל במסגרת פרויקטים מסוג בינוי־פינוי־בינוי (שבהם השלב הראשון הוא בניית הבניינים החדשים, על קרקע פנויה סמוכה, והריסת המבנים הישנים רק לאחר השלמת מעבר הדיירים הקיימים -י.נ)".

מה יוצא לדרך: בישורת אחרונה: תוכנית רמת אליהו בראשל"צ

אחרי עשור, בכל זאת אפשר למצוא כמה יוזמות שכן ניסו לקדם תוכניות סביב הקצאת קרקע משלימה, וכמה מהן אפילו הגיעו לישורת האחרונה, כדוגמת תוכנית ההתחדשות הייחודית של שכונת רמת אליהו בראשון לציון, שנהגתה ב־2014 והחלה לקרום עור וגידים בסוף 2016.

לפני כחודש התוכנית נחתמה למתן תוקף באופן רשמי. היא מציעה 5,341 יחידות דיור חדשות במקום כ־2,900 קיימות בשכונה היום - ומתבססת על היקף גדול יחסית של קרקעות משלימות, בשלוש שכונות חדשות: נחלת עילית, מתחם 4 בצריפין (שכונת נוריות) ומתחם האלף במערב העיר. התוכנית לשכונת נחלת עילית, אשר אליה אמור לעבור חלק גדול מתושבי השכונה, התעכבה זמן רב - אך במקביל למתן התוקף לתוכנית רמת אליהו, היא הופקדה ומתחילה להתקדם גם כן.

 שירה גליטמן, אדריכלית שותפה במשרד מליס אדריכלות ובינוי ערים / צילום: דויד סקורי

"רמת אליהו היא שכונה מוגבלת מאוד מבחינת תשתיות פיזיות", מסבירה אדריכלית שירה גליטמן, אדריכלית שותפה במשרד מליס אדריכלות ובינוי ערים, האמון על עריכת התוכנית. "יש לה רק כניסה אחת לכלי רכב, והיא 'כלואה' בין שכונות סמוכות, כביש 4, מרחב חולות חולון ועוד.

"כמעט כל הבניינים בשכונה זכאים וצריכים לעבור התחדשות עירונית, אבל השכונה בתנאים הנוכחיים לא כלכלית לעבור פינוי בינוי: ערך הקרקע הנמוך, והסַד התשתיתי לא מאפשר להגדיל את מספר הדירות בה ליותר מפי שניים מהיום - וזה לא הספיק. לכן הוחלט שיותר מ־1,000 דירות חדשות ייבנו ביחידות השלמה, בשלוש תוכניות חדשות שרמ"י מקדמת".

"יש לנו כבר כמה פרויקטים בשכונה בשלבים מתקדמים", מוסיף דודו מנצור, ראש מנהלת פינוי בינוי רמת אליהו. "פיילוט אחד, שבו זכתה חברת אשדר, ומיועד בין היתר ל־61 משפחות מהשכונה, נמצא בבנייה; בשכונת נוריות ישנם כמה מכרזים שכבר שווקו, וכמה בשלבי שיווק מתקדמים; מכרז נוסף נסגר ממש לאחרונה - מכרז במתחם האלף שבו זכתה חברת שפיר, הכולל בין היתר 150 דירות עבור תושבי השכונה; מנהלת המגורים של צה"ל קיבלה בפטור ממכרז פרויקט לבניית שני בניינים שיכללו 22 דירות לטובת מתפני רמת אליהו. כל הפרויקטים האלה מגיעים יחד לקצת יותר מ־400 משפחות, שיתחילו להתאכלס בסביבות הרבעון השלישי של 2024.

 התכנית להתחדשות עירונית בשכונת רמת אליהו בראשון לציון / הדמיה: משרד אדריכלים נעמה מליס

"עקב האכילס שלנו הוא תוכנית נחלת עילית, שהייתה אמורה כבר להיות מאושרת היום. שם נמצאת הקרקע המשלימה הגדולה שלנו: 714 משפחות תוכננו לעבור לשם, אך מאחר שהתוכנית התעכבה, חלק מהן הועברו לשכונת נוריות, שבה הדברים מתקדמים יפה".

אלא שיש מי שפחות מאמינים בכל התהליך, ככל הנראה בשל ניסיון העבר: "אני לא יודע ולא מבין מדוע עד היום המודל של מגרש השלמה לא יושם", מודה עו"ד אדם צסוואן, שותף במשרד גינדי כספי, ומי שמלווה דיירים ויזמים הן בשכונת קריית משה והן בשכונת רמת אליהו. "התפיסה שלי, וזה מה שאנחנו תמיד אומרים ליזמים שאנחנו מלווים, היא לשאוף למציאת פתרון עצמאי. אנחנו מעדיפים להוציא פרויקט לפועל בלי כסף, בלי מגרש השלמה, בלי אופציה כלשהי מהמדינה - אלא לעשות את זה בצורה אוטונומית, למצוא מראש את הפטנטים שיאפשרו לפרויקט לצאת לדרך ללא עזרה. גם כשאנחנו מקבלים הצעות מהרשות, אנחנו אומרים 'תודה' והולכים ליזם, ומפצירים בו לעשות כל מאמץ שהפרויקט שלו לא יישען על עזרה חיצונית כזו, משום שהדברים האלה תמיד נתקעים".

 עו''ד אדם צסוואן, שותף גינדי כספי ושות' / צילום: סם יצחקוב

מה על הפרק: יוזמה פרטית לקרקע משלימה חדשה בקריית גת

לצד יוזמת המעבר למתכונת התמורות הכספיות, ישנן גם יוזמות פרטיות שמאמצות בכל זאת את רעיון הקרקע המשלימה. בקריית גת יצאה לאחרונה מנהלת ההתחדשות העירונית בראשות אדריכל אריק אביטבול ביוזמה חדשה, שבמסגרתה ניתנת קרקע משלימה לא כהשלמה לכדאיות כלכלית - אלא כתמרוץ לביצוע התחדשות עירונית וכאפשרות למתן תוספת זכויות ליזמים, בהיקפים גדולים מאלו שהיו אמורים לקבל במקור.

"אנחנו החזקנו בקרקע פנויה בעיר, שעליה חשבנו לקדם תוכנית רגילה למגורים עם כמה עשרות יחידות דיור", מספר פוני קרוניש על יוזמת העירייה מנקודת מבטה של חברת דונה הפועלת בעיר. "העירייה עצרה אותנו והצהירה שלא תקדם את התב"ע למגרש הזה, אלא אם הוא ישמש קרקע משלימה פרטית לפרויקט התחדשות עירונית במקום אחר בעיר. בתמורה, היא הבטיחה לנו זכויות מוגדלות באותו מגרש.

"כך, סיכמנו שנפנה במתחם ההתחדשות העירונית המדובר 78 יחידות דיור, נבנה שם 350 יחידות דיור, ובקרקע המשלימה - השטח המקורי שעליו רצ ינו לבנות כמה עשרות יח"ד - עוד 170 יחידות דיור, ו־520 יחידות דיור בסך הכול. זה מודל חדש, וזה יכול לעבוד מצוין, כי בסופו של דבר מה שהשוק רוצה הוא ודאות, ולא משנה באיזו דרך זה קורה".

אין צורך בפיילוט ולא בניסוי מעבדה

שיווקי הקרקע בקריית משה ברחובות הם למעשה חלק מפיילוט שעליו הצהירה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית באוקטובר 2021, בהמשך להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מיוני אותה שנה. על פי הפיילוט, ההכנסות משיווקי הקרקע יופנו בין היתר לקרן להתחדשות עירונית, שתאפשר השלמת כדאיות בפרויקטים בשכונה. הפיילוט יפעל בערים ירושלים, רחובות, לוד וגבעת שמואל, ובסיומו יבחנו הגורמים הרלוונטיים את מידת הצלחתו, במטרה להרחיבו בסופו של דבר לכל הארץ.

מנהל רמ"י קוינט טוען שמדובר בבזבוז זמן: "לא צריך כאן פיילוט ולא ניסיון מעבדה. זה הליך די פשוט. האוצר מתעקש שזה יקודם כפיילוט, ואת הקרן שאליה יועברו הכספים שם תחתיו, ועכשיו אנחנו נאלצים להמתין להחלטת ועדת הכספים של הכנסת בנושא, כדי שניתן יהיה לקדם גם את העניין הזה.

"צריך להעביר את הכסף באופן מיידי. היינו יכולים לעשות הכול בצורה מהירה הרבה יותר. יש פה תהליך זוחל שבמסגרתו הבירוקרטיה הפקידותית פוגעת בתהליכים. החלטה שהתקבלה עוד ב־2021, בתקופת הממשלה הקודמת. זו לא החלטה חדשה, ובכל זאת אנחנו נאלצים להמתין".

ממשרד האוצר נמסר: "עקרונות הפיילוט לקרקע המשלימה עבור פרויקטים לפינוי בינוי מוסכמים על ידי כלל הגורמים. שיווקי הקרקעות עבור הקרקעות המשלימות ברחובות ובלוד בוצעו בהצלחה, ועל מנת ליישם את הפיילוט בערים אלו הועברה פנייה תקציבית על ידי משרד האוצר, שממתינה לאישור ועדת הכספים של הכנסת. לעניין אתרים אחרים, טרם הסתיימו התהליכים הנדרשים על מנת לפרסם את הקרקעות המשלימות לשווק. בנוגע למסקנות הפיילוט והאפשרות להרחבתו, לאחר מיצוי הפיילוט תיערך בחינה של התהליך ושל תוצאות הפיילוט, ובהתאם תתקבל החלטה אם להרחיבו".