בין ירושלים לתל אביב: כיצד נוצר הפער בין דרישות היטלי ההשבחה בערים

האם רוב תוכניות ההתחדשות העירונית אינן משביחות נכסים? האם ייתכן כי תוכנית מגדילה זכויות בנייה, אך לא משביחה את ערך בנכס? התשובות האוטומטיות יהיו כנראה שליליות, למעט במקרים חריגים.

אולם ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, שפרסמה בשבוע שעבר החלטה בעניין, עונה על כך בחיוב. הוועדה אף קובעת שקיימים מקרים רבים שבהם ההשבחה היא תיאורטית, אבל השוק אינו מאמין שהיא תמומש אי פעם, ולכן שווי הנכסים הרלוונטיים לא עולה כלל.

• החלטת ועדת הערר בירושלים על היטל ההשבחה היא מהפכנית ורלוונטית לתוכניות רבות
• ההחלטות הסותרות בעניין היטלי ההשבחה: ההתחדשות העירונית בפני דרמה גדולה

על פניו ההחלטה של הוועדה סותרת החלטה שהתקבלה לאחרונה בוועדת הערר בתל אביב, לגבי רובע 3. המחוזית בתל אביב קבעה כי העירייה יכולה לדרוש היטל השבחה על נכסים ברובע 3 בעיר מכוחה של תוכנית הרובעים שמייצרת לשיטת הוועדה וודאות תכנונית, ולכן משביחה את ערך הנכסים. זאת למרות שגם לפי הערכות העירייה רק כ־50% מהנכסים באזור יכולו לממש בפועל את התוכנית.

ואכן שתי ההחלטות מציגות חשיבה סותרת לגבי מהות החישוב של שווי נכס, שתוכנית הרעיפה עליו זכויות בנייה, והשוק לא ממהר להגיב אליה.

כמה שוות זכויות בנייה שאי אפשר לממש

עד כה לא הוכח שתמ"א 38 העלתה שווי דירות, על אף זכויות הבנייה שהיא מעתירה על כל המבנים הישנים במדינה.

ברוב שטחי המדינה אין לה היתכנות כלכלית, ולכן זכויות הבנייה שהיא נותנת נותרות על הנייר, ואין להן משמעות כלכלית. אלה הן זכויות הבנייה שמכונות "זכויות צפות", כלומר תיאורטיות שלא ברור כלל אם יתגשמו אי פעם. לתמ"א 38 יש פטור מהיטלי השבחה, אך לגבי תוכניות אחרות שכוללות "זכויות צפות" נהוג לגבות את ההיטלים בעקבות הנפקת ההיתר.

הוועדה המחוזית בירושלים מזכירה מקרה בעיר שבו אושרה תוכנית "פינוי בינוי" במתחם מסוים, והיא חויבה בתשלום היטל השבחה. על פי אותה תוכנית, בעלי הדירות במתחם זכאים, אם וכאשר תמומש התוכנית, לדירה מושבחת ביחס לדירתם הקיימת - גדולה יותר, עם תוספות של מחסן וחניה ומעלית ועוד.

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רצתה לחשב כמה היטל השבחה ישולם על הדירות, וקבעה כי את ההשבחה יש לחשב בהתאם למחיר שבו היו נמכרים המקרקעין בשוק החופשי. בסופו של דבר חישבה הוועדה מחיר דירות שהיה גבוה במאות אלפי שקלים ממחיר שבו דירות נמכרו בשוק החופשי.

במקרה אחר העריכה הוועדה המקומית שווי נכס עם זכויות בנייה מסוג זה ב־4.38 מיליון שקל, כאשר דירות בשוק החופשי נמכרו ב־2.3 מיליון שקל בלבד.

מה קרה? "נתינת ערך זהה לזכויות בשני מצבי התכנון, בהתעלם מההסתברות שאכן יתקיים מימוש והדחייה הסבירה, הביאה למצב שבו הוועדה המקומית קבעה שווי למצב החדש הגבוה במאות אלפי שקלים ממחיר המכירה בעסקאות המכר", כתבה הוועדה הירושלמית. "בסופו של יום השאלה איננה מהן הזכויות מבחינה תכנונית ותו לא, אלא מה השווי שהשוק נותן להן".

אופן החישוב: לבדוק מה השוק חושב

הטכניקה השמאית הנהוגה לחישוב השבחה במקרים כאלה היא סימולציה, שבמסגרתה לוקחים את הדירה העתידית שיקבל בעל הדירה, קובעים את שוויה ליום שבו אושרה התוכנית, ומפחיתים ממנו במחיר לפי רכיבים שונים שמקשים ומעכבים את מימוש התוכנית: לדוגמה אי־הסכמת דיירים, התגברות על התנגדויות שכנים, ועוד. הפחתות אלה מבוצעות באמצעות מקדמים מתמטיים, בהתאם להערכת השמאים את עוצמת הגורם ואת משך הדחייה שצפוי בגללו.

"עמדה זו בטעות יסודה", אומרת הוועדה. "השאלה איננה מה השימוש הטוב והיעיל במקרקעין, אלא השאלה הנכונה לקביעת השבחת התוכנית היא מה ההסתברות שנותן השוק במועד הקובע להתממשותו של השימוש היעיל והטוב במקרקעין. בענייננו (שכונת רחביה - א.מ) המציאות מוכיחה באותות ובמופתים שההסתברות זו קלושה עד אפסית במונחי ערך כלכלי, שכן אחרת אנשים סבירים ורציונליים לא היו מוכרים את דירותיהם בסכומים שלא לוקחים בחשבון את הזכויות שמקורן בתוכנית, שכן מי יוותר על רווח של מאות אלפי שקלים?".

העסקאות שנבדקו: "הנחות סובייקטיביות"

במהלך עבודתה בחנה הוועדה שומות שונות שבוצעו על נכסים ברחביה, כדי לערוך את הסימולציה לחישוב ההשבחה ולהבין עד כמה זכויות הבנייה החדשות העלו את שווי הנכסים בהווה. היא לא התרשמה לטובה: "נדמה שהשומות שהוצגו בפנינו מציגות הנחות עבודה סובייקטיביות רבות. הערכת זכויות הבנייה העתידיות שתאושרנה בסופו של יום בחלקה, והערכת הדחייה הממושכת... מאיינות את כל ההשבחה במקרקעין, ולמצער מציגות מסכת נתונים עובדתית שאינה מגיעה לרמת ודאות סבירה המצביעה על 'עליית ערכם של המקרקעין' במועד הקובע", כתבה. הוועדה הוסיפה כי לא קיבלה הסברים למקדמים השמאיים ששולבו בשומות, ושלא הוכח שהתוכנית השביחה נכס כלשהו.

לעניין זה יש חשיבות מהותית. המקדמים הרי באים לתרגם בעיות למימוש התוכנית להפחתה בשווי הדירה העתידית. די שמקדם כזה מועלה מעט או מורד במעט כדי לשנות באופן משמעותי את השווי. לאור זאת הוועדה דורשת מהשמאים להקפיד על הנמקת המקדמים שהם משלבים בנוסחאות קביעת השווי שלהם - דבר שכאמור לא נמצא ברוב השומות שאותן היא בדקה.

המימוש הנמוך: בגלל מחלוקות בין שכנים

אחת מהסיבות העיקריות למימוש הנמוך של התוכניות הללו ודומיהן היא הבית המשותף. "בעולם של רציונליות כלכלית, האדם הסביר הכלכלי היה מממש את התוכנית. בגלל שמדובר בבתים משותפים, אחוזי מימוש תוכניות מעין אלו נמוכים עד אפסיים", כותבת הוועדה.

הוועדה מצטטת ספרות מקצועית מתחום תורת המשחקים והשמאות שמראה, כי ניהול הדירות והבית המשותף רחוקים מאוד ממודלים רציונליים, ומסכמת כי "במצב המשפטי היום בהינתן הרוב הנדרש, הרווח היזמי והתועלת הכלכלית, בעיות תיאום, העדפות אישיות ועוד מביאים לכך שאחוז המימוש של תוכניות מעין אלו (התחדשות עירונית) הוא קטן. במילים אחרות, תורת השמאות צריכה להביא בחשבון גם את חוק המקרקעין, לעניין הסתברות המימוש".