האם ועדות תכנון יכולות לחייב יזמים בפיצויים? בכלל לא בטוח

הכותב הוא ד"ר במשפטים מאוניברסיטת תל אביב ושותף במשרד עורכי הדין מ. פירון ושות'

במקרים רבים אישורה של תוכנית בניין עיר עלול לפגוע בערכה של קרקע שבתחום התוכנית או בקרקע הגובלת בה. הפגיעה יכולה להיות ישירה, למשל על־ידי יעוד הקרקע למטרה ציבורית, ולעתים עקיפה, למשל על־ידי תכנון שמצמצם אפשרויות ניצול הקרקע.

במקרים כאלה זכאי בעל הקרקע הנפגעת, לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, להגיש לוועדה המקומית לתכנון ובנייה שבתחומה מצויה הקרקע תביעה לקבלת פיצויים בגין ירידת ערך הקרקע, והוועדה המקומית תהיה מחויבת לשלם את הפיצויים אם יוכח כי אכן אישור התוכנית הוריד את ערך הקרקע בהשוואה לערך הקרקע ערב אישור התוכנית.

בבסיס הסדר זה מצויים ההגנה על זכות הקניין של בעל הקרקע הנפגעת, כמו גם העיקרון הכללי של צדק חלוקתי, שלפיו הפרט אינו צריך לשאת לבדו בנזק שגורמת פעולה תכנונית שתורמת לטובת הכלל.

עם זאת, הסדר זה יצר קושי אצל מוסדות התכנון והוועדות המקומיות בפרט. הוועדות המקומיות חששו מחיובן בתשלומי פיצויי ירידת ערך כשבמקרים מסוימים שיעור הפיצויים עלול להגיע לסכומי עתק. בעקבות זאת השתרשה משך עשרות שנים פרקטיקה לדרוש מיזם התוכנית כתב או הסכם שיפוי שבמסגרתו מתחייב היזם לשפות את הוועדה המקומית אם תחויב בפיצויי ירידת ערך. במידה רבה, היזמים ראו עצמם אנוסים לחתום על כתבי שיפוי כאלה משום שאחרת התוכנית לא תאושר.

פרקטיקה זו עמדה למבחן שיפוטי רק בשנת 2016 בפרשת פרחי ביקל (ע"א 5989/15). בית המשפט העליון קבע כי לא הייתה הסמכה מפורשת בחוק המתירה לוועדות התכנון לדרוש כתבי שיפוי בגין תביעות לפי סעיף 197 לחוק, ולכן הן לא היו רשאיות לחייב יזמים בהפקדתם.

לאור תוצאת פסק דין הרוחבית שהרתיעה את מוסדות התכנון, בתקופה שבה סובלת המדינה ממצוקת דיור חמורה, הזדרזה הכנסת לאשר תיקון לחוק התכנון והבנייה ייחודי לסוגיית כתבי השיפוי. התיקון מסמיך מוסד תכנון הדן בתוכנית להתנות את הפקדת התוכנית, או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מפני תביעות ירידת ערך לאחר שקילת מכלול נסיבות התוכנית. התיקון הסמיך גם את הוועדה המקומית לדרוש הפקדת כתב שיפוי כתנאי לאישור בקשת היתר בנסיבות המתאימות.

חוסר נוחות

התיקון החדש מעורר קשיים, גם במישור הצדק וגם ברמה הפרקטית. במישור הצדק, ספק אם מוצדק שתביעת פיצויי ירידת ערך תועבר לכתפו של יזם בנוסף להוצאות ולמשאבים שכבר הוציא לשם קידום ואישור התוכנית, ובנוסף להיטל ההשבחה שהוא ישלם לוועדה המקומית עם מימוש הזכויות לפי התוכנית. ההסדר האמור מייצר מצב של רווח כפול מצד הוועדה המקומית: בפאזה של התכנון היא לא משלמת פיצויי ירידת ערך, והיא מגלגלת אותם ליזם; ובפאזה של מימוש התוכנית היא גובה מהיזם עצמו את היטל ההשבחה. הדבר מעורר חוסר נוחות גם לאור זאת שהחובה לספק תכנון ופיתוח אורבאני מוטלת, כעיקרון, על המדינה ומוסדות התכנון, והיזמות הפרטית עושה תכנון מקום בו המדינה או הרשות המקומית אינה עושה ובכך היא עושה תרומה לכלל הציבור.

ברמה הפרקטית, אין מקום להניח כי כל היזמים בישראל נהנים מעמידות ומאיתנות כלכלית המרשה להם לעמוד בעול הכנת התוכנית, בעול תשלומי פיצויים ובעול תשלום היטל ההשבחה. מה גם שחתימה על כתבי שיפוי עלולה להגדיל את הסיכון הפיננסי של הפרויקט מנקודת המבט של המוסדות הבנקאיים שבתורם ירצו להבטיח את כספם על־ידי חיוב היזמים בתנאים מכבידים לשם קבלת המימון הדרוש.

לפיכך, התיקון האמור הסיר דאגה מלבן של מוסדות התכנון, אך הוא מרתיע יזמים רבים לא להיכנס להרפתקה של התכנון ובכך נפגע הציבור בכללותו.

תנאי להפקדה

בפועל, חוקתיות וסבירות התיקון האמור, שהוא בבחינת "חוק עוקף בג"ץ", טרם נבחנו על־ידי בית המשפט. עד אז מומלץ לכל יזם שמקבל דרישה לחתום על כתב שיפוי כתנאי להפקדת או אישור תוכנית שהגיש, לבדוק אם באותן נסיבות מוסמך מוסד התכנון לדרוש את כתב השיפוי, ולהביא את העניין לבית המשפט ככל שיסבור, לאחר קבלת ייעוץ משפטי נאות, כי הדרישה באותו מקרה לא מתבקשת ובלתי סבירה, בשים לב למהות התוכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה כלשון החוק.