הידוק הגבייה ופיקוח: תוכנית האוצר להסדרת שוק הקריפטו

על רקע הסערות האחרונות בשוק הקריפטו, שהאחרונה בהן היא הונאה הגדולה של בורסת FTX, פרסמה הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, שירה גרינברג, דוח להסדרת הרגולציה על שוק המטבעות הדיגיטליים בישראל. הדוח כולל המלצות לגבי החקיקה הנדרשת ואופן הפיקוח על התחום, ומקיף מגוון רחב של היבטים הנוגעים לתחום הנכסים הדיגיטליים, ביניהם: הפיקוח, היבטי מיסוי, רישוי ועוד.

● קריפטו במעגל סגור: יכול להיות שהקריסה בענף עשתה טובה לכלכלה
● כך תוכלו להציל את ההפסד שלכם מקריסת בורסת הקריפטו FTX
● קריסה נוספת: בורסת הקריפטו BlockFi הודיעה על פשיטת רגל

הדוח, שנערך בשיתוף כל משרדי הממשלה הרלוונטיים, היה יוזמה של שר האוצר היוצא, אביגדור ליברמן, בשל צורך ברור של המדינה - גביית מסים על רווחים מהקריפטו. ככלל, הרגולציה המתגבשת בישראל הולכת יד ביד עם הרגולציה המתגבשת בעולם המערבי לאסדרה של התחום, ובעיקר היא נשענת על החקיקה האחרונה של האיחוד האירופי בעניין נכסים קריפטוגרפים (MiCA), שאושרה באוקטובר 2022.

הפיקוח

מי אחראי על שוק הקריפטו?

אחת הסוגיות שעולה בדוח היא הפיקוח על התחום כולו. האם כל מפקח יקבל תחת אחריותו גם את תחום הקריפטו הרלוונטי אליו? האם יהיה מפקח אחד על כל השוק? איפה מתעורר בעצם ההבדל? הפיקוח על עולם המטבעות הדיגיטליים עוד בחיתוליו, והממונה על שוק ההון אחראי למתן רישיונות, כלומר לקביעת הסטנדרטים של הפעילות. אבל מה קורה אם קם מיזם שתחום פעילותו נמצא תחת אחריות רגולטור אחר? לדוגמה, בנק קריפטו שרוצה לקחת פיקדונות ולתת אשראי ממונף - שזוהי פעילות שייחודית רק לתאגידים בנקאיים - האם הסמכות לרישוי שייכת לבנק ישראל?

הדוח נותן מענה לכל השאלות הללו, ובין היתר מופיעה המלצה לפקח בדרך של "ניטרליות טכנולוגית". ובמילים אחרות, יש לייחס משמעות רק למהות של הפעילות ולא לעצם העובדה שמדובר בטכנולוגיית קריפטו. כך, מיזם ביטוח בקריפטו יהיה תחת אחריותו של המפקח על הביטוח, בנק קריפטו תחת בנק ישראל, וניירות ערך בקריפטו תחת הרשות לניירות ערך.

אומנם באוצר מבינים שריבוי רגולטורים הוא בעייתי, וישנן חברות שיצטרכו לפנות למספר רגולטורים שונים על מנת לפעול, אבל ישנה הנחה סמויה שכל המבנה הרגולטורי על המערכת הפיננסית בישראל ישתנה בעתיד הקרוב, וחלק מהגופים המפקחים יאוחדו ביום מן הימים.

סוגיית המטבעות היציבים

נושא נוסף שמטריד את הרגולטורים הפיננסיים הוא הפיקוח על עולם המטבעות היציבים. מדובר במטבעות מגובים, כלומר כסף מוניטרי שהנפיקו הבנקים המרכזיים. מטבעות אלו צמודים לערך הפיאט. למשל, מטבע צמוד לדולר, יהיה שווה בכל עת דולר אחד.

הקשר בין שער מטבע מגובה לשער הכסף שהנפיק הבנק המרכזי, יכול ליצור איום על המערכת המוניטרית המסורתית ועל היציבות שלה, שכן קריסת מטבע כזה עשויה להשפיע על הכסף שהוא צמוד אליו. על כן, בדוח צוין כי הנפקת מטבעות יציבים והעיסוק בנושא יהיה תחת אחריותו של מפקח מיוחד הכפוף לשר האוצר, ואם יווצר חשש ליציבות המערכת פיננסית, הטיפול יעבור ליד בנק ישראל.

  

הכרעה בנוגע למתן רישיונות

נושא נוסף שעולה בדוח הוא עניין הפיקוח על מיזמי קריפטו רבים שקמו בטרם ניתן להם רישיון על ידי הרגולטור הישראלי, ופועלים כיום מתוקף "היתר המשך עיסוק". לאחר שהחלה להתגבש התשתית למתן הרישיונות, ושני רישיונות כבר ניתנו בפועל, הצפייה היא שכעת תתקבל הכרעה לגבי הגופים שפועלים מכוח "היתר המשך עיסוק" - אם הם עומדים בכללים, הם יקבלו רישיון, ואם לא - פעילותם תופסק. כך ידע הצרכן הישראלי להבדיל בצורה ברורה בין הגופים שעומדים בדרישות הרגולציה לבין אלו שלא.

ואכן, בדוח מומלץ שהרשות המפקחת על שוק ההון, אשר אמונה על מתן הרישיונות לפעילים בתחום, תכריע באשר לבקשות הרישוי הקיימות כבר במאגר, ותגביר את האכיפה על שירותים הניתנים ללא רישיון.

אולם, לצד ההמלצות, הפיקוח השוטף על הגופים הללו נותר לא ברור עד הסוף. אם גוף קיבל רישיון ועמד בתנאים, כיצד יחול עליו הפיקוח והבקרה בהמשך? איך מוודאים שאכן הוא שומר על כל התנאים?

לגבי הפיקוח על יתר מיזמי הקריפטו, בדוח מומלץ להרחיב את הסמכויות של כלל המפקחים הקיימים, כל אחד בתחומו, על מנת להתאימם לאתגרים שנוצרים בתחום החדש, כאשר דגש מיוחד ניתן לרגולציה להגנת הצרכנים.

מיסוי

עברייני מס בעל כורחם

נושא חשוב נוסף שמופיע בדוח הוא המיסוי, אליו הרגולטור מתייחס בשני רבדים: מיסוי מפעילות באמצעות מתווכים בארץ, ומיסוי מפעילות בחו"ל. פעילות במטבעות קריפטו היא פעילות שחייבת במס רווחי הון - 25% על הרווח הריאלי. על מנת שתווצר חבות מס יש צורך במימוש המטבע, כלומר מכירה או המרה שלו. על עליית ערך מטבע שלא מומש, כלומר רווחים על הנייר, אין חבות מס.

למשל, אם קנינו ביטקוין והחלטנו להמיר לאת'ריום - נוצר אירוע מס. במקרה כזה, נחשב את ההפרש בין שער הקנייה לשער המכירה ונשלם מס בתוך 30 ימים - כאשר כל האחריות לבצע את התהליך הזה היא על המשקיע. אלא שבפועל זה לא מה שקורה במציאות, ובמקרה הטוב הוא מצוין בדוח השנתי למס הכנסה בתום כל שנת מס, אם טורחים בכלל לדווח.

אך לא כאן נגמרות הבעיות בתחום המיסוי. המשקיעים בעולם הקריפטו ניצבים מול קושי נוסף: אם הם משקיעים את הכסף בבורסת קריפטו בחו"ל ורוצים לשלם מס על הרווח, הם חייבים לעשות זאת דרך הבנק שלהם בישראל, שכן רשות המסים לא יכולה לקבל לחשבונה כספים מחשבונות בנק בחו"ל. לשם כך, הם חייבים להמיר את ההון שצברו ולהחזירו למערכת הפיננסית הישראלית, כלומר לחשבון הבנק שלהם בארץ.

עם זאת, הבנקים מסרבים לקבל את הכסף מתוך שיקולי הלבנת הון, כך שנוצרת בעיה אוטומטית למשקיעים, והם הופכים לעבריינים בעל כורחם. מסיבה זו ונוספות, ברשות המסים מעריכים שבין השנים 2019 ל־2021 היקף המסים שלא נגבו מגיע לכמה מיליארדי שקלים (בשנת 2022 הירידות בשווקים מובילות למימוש בהפסדים, כך שאין רווח הון ואין חבות במס הון).

אכיפה וגבייה קשוחים יותר

בדוח מוצע פתרון לחלק מבעיות אלו: לרשות המסים יש חשבון בבנק ישראל, ותינתן במקרים כאלו אפשרות לתשלום ישירות אליו ולא דרך הבנקים, בכפוף לבדיקות ולכללי הלבנת הון שיפעיל בנק ישראל.

פתרון נוסף שמצוין בדוח הוא לגבות את המיסוי בשיטה של "ניכוי במקור" - כלומר, הגוף הפיננסי דרכו סחר המשקיע בארץ ינכה את המס באופן אוטומטי. כך פועלים הגופים הפיננסים המפוקחים - הבנקים ובתי ההשקעות - במסחר בניירות ערך רגילים. כפועל יוצא מזה, כל גוף שירצה לתת שירותי מסחר בקריפטו, יצטרך לדאוג לניכוי מס מלקוחותיו.

בהקשר זה, בדוח מוצגת הבחנה בתחום המיסוי בין גופים שמתנהלים כ"גן סגור" וכאלה שמתנהלים כ"גן פתוח" בכל הנוגע למועד המיסוי והניכוי במקור. נסביר: מודל "הגן הסגור" הוא מודל שמתייחס לגופים שפועלים מול גוף מפוקח אחר ומשיכת הכסף יכולה להתבצע רק דרכם. לדוגמה, אם נרכוש דרך ברוקר ישראלי, הוא יבצע את הרכישה של מטבעות הקריפטו מגוף מפוקח. כשנרצה למכור את הכסף הדיגיטלי המבוזר, נוכל לעשות זאת רק באמצעות אותו ברוקר מפוקח, כך שלמעשה הכסף תמיד יעבור דרכו.

לעומת זאת, במודל השני - מודל ה"גן הפתוח", ניתן להעביר כסף מברוקר מפוקח לכל גוף קריפטו שנמצא תחת פיקוח וגם כזה שלא, ולמכור אותו דרך כל גוף אחר.

הבעיה

הכובע הכפול של הבנקים

בתעשיית הקריפטו כיום קיימות בין 70 ל־100 חברות ישראליות, והדרך להתפתחות התעשייה עוברת גם בהסרת חסמים לפעילות החברות האלו. אחת הבעיות של עולם הקריפטו היא מול הבנקים. מדובר בעיה שלא ייחודית רק לעולם המטבעות הדיגיטליים, אלא לכל תחום הפינטק, והיא אחד החסמים העיקריים של חברות בתחום מלהתפתח בישראל.

כל גוף פינטק בכלל וקריפטו בפרט זקוק לחשבון בנק. בבנקים לא אוהבים, בלשון המעטה, תחרות, ובחברות ציינו לא פעם כי הם נתקלים בקשיים לפתוח חשבון בנק בישראל לצורך פעילות שוטפת, למשל תשלום לספקים ומשכורות לעובדים.

ואכן, בדוח מצוין כי בנקים שמקבלים בקשה לפתיחת חשבון בנק מאותם גופים, מערימים קשיים, ובין היתר מציבים תנאים לפיהם החשבון יפתח רק אם חלק מהפעילות תיסגר, גוררים רגליים ולא מעניקים תשובה.

הפתרון החלקי בדוח

לרוב, התירוץ הרשמי הוא שהבנקים לא מעוניינים לפתוח את החשבון בגלל חשש לסיכוני הלבנת הון, ובשל ניהול סיכונים פנימי. הטיעון הזה זוכה פעמים רבות לגיבוי מצד בכירי בנק ישראל, שלא ממהרים להתערב בניהול הסיכונים הפנימי של הבנקים המסחריים. עם זאת, לאחרונה נכנס לתוקף נוהל בנקאי תקין (נב"ת) 411 שעוסק בדרך ניהול הסיכונים לאיסור הלבנת הון בקריפטו. הנב"ת מונע מהבנקים לסרב באופן גורף לפתוח חשבון בנק רק בגלל שמדובר בסחר במטבעות קריפטו, ודורש ניהול סיכונים בתחום.

באוצר מאמינים שנב"ת 411 שמסדיר את ניהול הסיכונים בתחומי הקריפטו ייתן מענה לבעיה, אך בדוח מדובר רק בהמלצות לאיסוף נתונים ובחינה של התופעה, ולא בפתרון של ממש.

נציין שהתופעה מוכרת גם מתחומים אחרים, בהם במסגרת ניהול סיכונים בתחום הלבנת ההון ומימון הטרור הבנקים מקשים על מתחרים פוטנציאליים.