כרית ביטחון לקראת שנת האטה: יחס החוב־תוצר צפוי להתכווץ דרמטית

יחס החוב לתוצר של מדינת ישראל בדרך להכות את התחזיות המוקדמות ולהתכווץ בשנת 2022 לרמה של 60%־61%, כך נודע לגלובס. הנתון משקף ירידה משמעותית לעומת יחס חוב־תוצר של 68% בשנת 2021, וחזרה לסביבת החוב טרום משבר הקורונה.

● הנתונים מתעדכנים כלפי מטה: הצמיחה ברבעון השלישי נמוכה מההערכות, הצריכה הפרטית צנחה
● כמה מרוויח שוטר מתחיל? בן גביר הצהיר שקרוב למינימום, באוצר טוענים שכפול מכך
● הפסימיות שטפה את הכלכלנים: פעמוני המיתון נשמעים חזק | ניתוח

הנתונים הסופיים ל־2022 יפורסמו על ידי משרד האוצר רק בינואר, אבל כבר עתה מראים המדדים תמונה ברורה: יחס החוב־תוצר הצטמק משני קצותיו. ראשית, מצמיחה מסתמנת של כ־6% בתוצר השנתי לפי אומדנים, שמקטינה את היחס. ושנית, העודפים התקציביים שנרשמו השנה איפשרו לאגף החשב הכללי להימנע מגיוס חובות חדשים שהיו נדרשים במצב גירעוני.

באוקטובר האחרון פירסם בנק ישראל תחזית מאקרו, בה הוריד את האומדן ליחס החוב־תוצר הצפוי לסוף השנה הנוכחית מ־66% ל־65%. עוד חזו בבנק המרכזי שרק ב־2023 יתכנס היחס ל־63%, לעומת 64% בהערכה קודמת. בפועל, הנתון ל־2022 יהיה טוב יותר אפילו מהתחזית המשופרת לשנה הבאה. כל אחוז יחיד ביחס החוב־תוצר שווה סדר גודל של כ־16 מיליארד שקל.

לראשונה: ישראל בדרך לעודף תקציב

שנת 2022 צפויה להיות כנראה הראשונה בהיסטוריה של מדינת ישראל שתסתיים עם עודפים תקציביים, ההפך מגירעון תקציבי. לפי נתוני האוצר, ב־11 החודשים הראשונים של השנה נמדדה יתרה של 28.9 מיליארדי שקלים, בין הוצאות הממשלה להכנסותיה.

בפרסום של הכלכלנית הראשית באוצר מיולי האחרון, עודכנה תחזית הכנסות המדינה לשנה הנוכחית ל־456.6 מיליארד שקל - 45.5 מיליארד שקל יותר מהתחזית המקורית ל־2022. עד סוף נובמבר כבר הגיעו הכנסות המדינה ל־427.9 מיליארד שקל, נתון המשקף קצב שנתי של יותר מ־466 מיליארדי שקלים.

לפחות חלק מהתוכניות הרבות של ראשי הקואליציה הנכנסת לעשות שימוש בעודפים התקציביים הנדירים שהצטברו השנה בקופת האוצר, הולכות להתבדות. הסיבה: עודפי הענק כבר הוקצו על ידי האוצר לצמצום החוב, בהתאם לכללים הפיסקאליים. בעיקרון, עשרות המיליארדים ביתרות ההכנסה, כלומר הסכום שלא נחזה מראש על ידי הכלכלנית הראשית, מיועדות למימון החוב כשאין גירעון. למרות הפלוס במאזן המדינה ב־2022, החוב הלאומי משקלל לתוכו את סך גירעונות השנים הקודמות ונע סביב כטריליון שקלים.

אומנם, הממשלה הנכנסת תוכל להחליט להגדיל את מסגרת ההוצאה, אך המשמעות תהיה הגדלת הגירעון ומימונו על ידי גיוס חובות חדשים. התפיסה הרווחת בקרב נבחרי הציבור לפיה הכספות של האוצר מתפקעות מרוב מזומנים, שזמינים למימוש תוכניות החל מהוזלת החשמל והדלק ועד הגדלת קצבאות לאברכים, שגויה בעיקרה. הכסף כבר לא שם - הוא נבלע בתוך החוב.

גורמים ששוחחו עם שר האוצר המיועד, בצלאל סמוטריץ', מתרשמים שהוא מבין היטב את הסיכונים בשלל הדרישות שכבר ברור שיעלו עם תחילת דיוני התקציב, מיד לאחר השבעת הממשלה. עם זאת, ניסיונו של סמוטריץ' כשר תחבורה לימד אותו על יתרונות ההשקעה בתשתיות כמחוללות צמיחה. לא תהיה זאת הפתעה אם השר החדש ינקוט במדיניות של הגדלת החוב למימון מנועי צמיחה שונים.

 אביגדור ליברמן ומאיר כהן / צילום: יואב דודקביץ , ידיעות אחרונות

לאורך העשור שקדם לקורונה, יחס החוב־תוצר ירד בהדרגה בכ־11% והגיע כבר לשיעור של 59.5%. רמה זו הייתה נמוכה באופן היסטורי ואיפשרה גמישות פיסקאלית לממשלה בהתמודדות עם המשבר, בין היתר במתן מענקים למובטלים ופיצויים לעסקים. אלא שהוצאות הממשלה על הקורונה הזניקו את יחס החוב־תוצר ב־2020 ל־71.7%. כלומר, מאמצים של עשור נמחקו בשנה אחת. כעת, שוב התאושש החוב לרמתו הרצויה, ושוב מאיימות עליו דרישות תקציביות בעשרות מיליארדי שקלים, לא רק על ידי הפוליטיקאים אלא גם על ידי הסכמי השכר הקרבים והולכים לעובדי המגזר הציבורי.

בין היתר, יתרת ההכנסות הוקצתה על ידי האוצר לפריעה מוקדמת של חובות ישנים. פעמים רבות החובות הישנים ממוחזרים, בריבית נמוכה יותר - שמקטינה את החוב. נכון, סביבת הריבית עלתה בשנה האחרונה, אבל קיימות הזדמנויות בהן ניתן, לדוגמה, לפרוע מוצר שהנפיקה המדינה בעבר בריבית של 6% - ולהחליפו באחר עם ריבית של כ־4%. באגף החשב הכללי באוצר (החשכ"ל), שם אחראים לניהול החוב, ממפים הלוואות בהן שיעור התשואה הפנימי (IRR) הוא חיובי, כלומר לא משתלם, ורוכשים אותם בחזרה. מדובר בכלי שגרתי בניהול חוב בארץ ובעולם. עודפי הגבייה החריגים של המדינה מאפשרים לעשות בו שימוש נרחב.

התקציב ההמשכי ישמר את החיסכון

גם אם משרד האוצר לא יצליח לבלום את כל הדרישות התקציביות שמתקבצות לפתחו, תקציב המדינה ההמשכי אמור לבצר את קופת המדינה. לפחות במחצית הראשונה של 2023, עד שתצליח הממשלה החדשה לאשר תקציב מדינה חדש. עד אז, הממשלה תהיה מנועה מלעשות שימוש בעודפים, במסגרת מגבלות התקציב ההמשכי - שמאפשר למשרדים הוצאה חודשית של 1/12 מתקציב המדינה הקודם, של שנת 2022.

תקציב המשכי מרסן מאוד את הוצאות הממשלה, ולא רק מהסיבה הברורה. בדיקות שנערכו באוצר העלו כי בכל שנה שבה נוהל תקציב המשכי במשך רבעון אחד לפחות, נמדדה ירידה של 3־5 מיליארד שקל בהוצאות הממשלה. אחת הסיבות לכך היא שלמשרדי הממשלה לוקח זמן רב "להתניע" את הפעילות אחרי שכבר מאושר תקציב, בין אם בהוצאת מכרזים או בקבלת החלטות. על אחת כמה וכמה כשמדובר בממשלה חדשה, שבה השרים והמנכ"לים הנכנסים יבקשו לשנות את סדר העדיפויות במשרדים ויידרשו לזמן התאקלמות.

יחזק את המדינה כשההאטה בפתח

כמחצית מהחוב של המדינה צמוד למדד המחירים לצרכן, שנמצא בשיא של 5.3% קצב שנתי בחודש נובמבר. כלומר, מבחינת ההצמדה, סך החוב של ישראל תפח בגלל האינפלציה בכ־2.6%, השקולים לכ־26 מיליארד שקל. זוהי סיבה נוספת לחשיבות שרואה האוצר בהפחתת יחס החוב־תוצר. ככל שהחוב גבוה יותר - הוצאות הריבית עליו גבוהות יותר. כיום, המדינה משלמת יותר מ־40 מיליארד שקל בשנה רק על תשלום הריבית על החוב.

מדד החוב־תוצר הוא אחד השיקולים המרכזיים בקביעת דירוג האשראי של ישראל, על ידי סוכנויות הדירוג הגדולות. כשהתוצר גבוה משמעותית מהחוב, הסיכון שהמדינה לא תעמוד בהתחייבותיה הוא נמוך ודירוג האשראי שלה גבוה. דירוג אשראי גבוה הופך את האג"ח של ישראל לבטוח בעיני השוק העולמי ומקנה למדינה את היכולת לגייס חובות בריביות נמוכות ובפריסה לשנים ארוכות.

הורדת החוב מאז 2020 השתקפה בדוחות של סוכנויות הדירוג. כך, הסוכנות מודי'ס העלתה בחזרה באפריל האחרון את תחזית הדירוג של ישראל מ"יציבה" ל"חיובית". וסוכנות דירוג האשראי S&P אישררה בחודש שעבר את הדירוג של ישראל ברמה של AA מינוס והותירה את התחזית על "יציבה".

 חה''כ בצלאל סמוטריץ', יו''ר הציונות הדתית, לשעבר שר התחבורה / צילום: יוסי כהן

בעשורים קודמים הייתה מקבלת כלכלת ישראל אזהרות תדירות על יחס חוב־תוצר גבוה. כעת, עם נתון ששואף ל־60%, הצטמצם הפער בין ישראל למדינות הייחוס ב־OECD. מדינות אחרות שנכנסו למשבר הקורונה עם יחס חוב־תוצר גבוה התקשו להגיב להשלכות הכלכליות והרפואיות של הקורונה כמו ממשלת ישראל, שנהנתה מ"חמצן" באמצעות קופסאות קורונה שמימן החשכ"ל בגיוס חובות. זה חשוב גם עתה, כשהאטה במשק כבר מורגשת בישראל ובעולם כולו. רק ביום ראשון הלמ"ס עדכנה כלפי מטה את הצמיחה של המשק ברבעון השלישי של השנה, לקצב שנתי של 1.9% בלבד. הירידות בשוקי ההון וגלי הפיטורים במשק מעלים את הסבירות שבשנה הבאה, עודפי הגבייה יהיו רק זיכרון רחוק.

בזמן הקורונה, נשמעה ביקורת חריפה מצד כלכלנים, גם בתוך משרד האוצר, על "התמכרות" ממשלתית לגיוס חובות לצרכים פזרניים. כלומר, יש גם חצי כוס ריקה בהסתכלות על ירידת יחס החוב־תוצר והגמישות שהוא מקנה.

בשורה התחתונה, הממשלה החדשה תקבל לידה חוב במצב טוב. אבל אם היא תבחר להמשיך במגמה להקטין את החוב, כנראה שיהיו לא מעט שרים וחברי כנסת מאוכזבים שלא יצליחו לקיים את הבטחותיהם לציבור.