הפקקים הם רק הפרומו למשבר הגדול של ישראל - התשתיות

פיצוץ צינור המים שגרם להצפה השבוע בגבול תל אביב-גבעתיים חשף רק טפח מסיפור התשתיות העגום של מדינת ישראל. בור ענק שנפער כתוצאה מהפיצוץ סתם את התנועה והצוותים עמלו על תיקונו. אבל המחסור במתקני טיהור שפכים, המשבר האנרגטי שבפתח, הערים המוצפות מדי חורף והבולענים המתרבים לצד הפקקים הבלתי נסבלים והמחסור בתשתיות תח"צ, הם רק הפרומו להשלכות הפער העצום של התשתיות בישראל מול מדינות המערב.

● התרגיל בנמלים והסרטונים בטיקטוק: מרב מיכאלי מסכמת כהונה ומגלה את כל הסודות | ראיון
● מניסיון פוליטי בלבד ועד רקורד מפוקפק: מעמד המגזר הציבורי הולך ונשחק

שר האוצר, בצלאל סמוטריץ', מתכוון לקדם חוק פרויקטים לאומיים שיוכל לסייע בהאצת מיזמי תשתית, חוק שכבר עלה בעבר בחוקי הסדרים והתמסמס, אך גם אם יעבור הפעם לא יהיה בכך די לנוכח האתגרים העצומים שעומדים בפני המדינה ויפורטו כאן בהרחבה.

כך, בזמן שבממשלות האחרונות ספרו יחידות דיור חדשות בקבצי אקסל, מבעבע מתחת לפני השטח המשבר הגדול ביותר שישראל תצטרך להתמודד איתו בשנים הקרובות - הוא מאיים על איכות חייהם של האזרחים ולא פחות מכך על הכלכלה הישראלית וחוסנה וגם על אותה היכולת להמשיך ולבנות יחידות דיור.

הפיגור בתשתיות הישראליות ובמיוחד בתחום התחבורה מוערך בעשרות שנים ביחס למדינות המפותחות, אבל הדאגה כפולה משום שאוכלוסיית המדינה גדלה בקצב מהיר הרבה יותר מאותן מדינות.

גלובס ממפה את הפערים העצומים והחסמים בדרך לפתרונם - כל אלו מונחים בפני הממשלה הנכנסת.

פערי תשתית מהמדינות המפותחות

מחקר שביצעו במכון אהרן באוניברסיטת רייכמן הראה שהתוצר לשעת עבודה בישראל נמוך ב־37% מבמדינות מובילות. כמעט שליש מהפער בתוצר לשעת עבודה קשור במלאי ההון הציבורי לנפש בישראל. אותו הון ציבורי הוא בעיקר תשתיות, שמרביתן בתחום התחבורה. ההשקעה בישראל גדלה במשך השנים והתייצבה בדומה למדינות אלה, אלא שמדובר בנתון מטעה: ישראל סוחבת פיגור וקצב גידול אוכלוסייתה הוא 1.8% בשנה לעומת 0.6% בקרבן.

מדידת ההון והשפעתו על הפריון היא לא היחידה שמספרת את סיפורו של משבר התחבורה; במדד TOMTOM הבינלאומי, שבוחן עומס בכבישים בלמעלה מ־400 מטרופולינים, גוש דן נמצא במקום ה־16 בעולם. רק 10%־20% מהנסיעות במטרופולינים בישראל מבוצעות בתחבורה הציבורית לעומת ממוצע של 40%־50% במטרופולינים המובילים, ומה הפלא כשהיחס של מסילות הרכבת ונתיבי ההעדפה פר תושב נמוך מהן משמעותית.

הפער העצום בתשתיות תחבורה ממדינות אלו עתיד להחריף בעשורים הקרובים לנוכח הגידול הצפוי באוכלוסייה. דוח של ארגון צפוף שנכתב ע"י פרופ' אראל אבינרי, מומחה לתשתיות ממכללת אפקה, מצא שעד לשנת 2050 מספר כלי הרכב יגדל ב־178%, והנסועה (הקילומטראז') תגדל ב־68%.

פרופ' אבינרי מסביר, כי לפי תרחיש האמצע של הלמ"ס בישראל יחיו בשנת 2050 16 מיליון בני אדם מעט פחות מהאוכלוסייה הקיימת שבהולנד היום, אלא ששם מספר הרכבים לק"מ הוא 65 בשעה כשבישראל צפויים 480.

לא רק בתחבורה: במנהל התכנון מופו החוסרים התכנוניים בתשתיות ביחס להיקף האוכלוסייה שתגור במרכז הארץ בשנת 2040. מהמיפוי עלה שביחס ל-40% מהתושבים שיתגוררו באזור בשנת היעד אין תכניות מוכנות בתחום המים, 60% בביוב, 38% בתכניות לתשתית החשמל ו-11% לתחום הפסולת. ברבות מהערים במטרופולין שבו האוכלוסייה צפויה להמשיך ולהצטופף גם בעשורים הבאים החוסרים מורגשים בכמה תחומים.

במשרדי הממשלה מבינים שכדי לסגור את הפער דרושה בעשור הקרוב הכפלה של ההשקעה בתשתיות מכ־30 מיליארד לכ־57־65 מיליארד. אך כדי לעשות זאת צריך לפתור את החסמים שמונעים את מימוש התקציב הקיים. לעומתם, חוקרי מכון אהרן סבורים שההשקעות צריכות להיות גבוהות בהרבה: רק בתחום התחבורה דרושה השקעה של כמעט טריליון שקל עד לשנת 2040 כדי להגיע לרמת שירות טובה כבמדינות הסמן. הכסף הזה יוכל להניב תוספת תוצר של 100 מיליארד שקל, לא כולל התועלות הנוספות מהשקעות אלו: הגדלת שעות הפנאי, חיסכון בעלות תפעול כלי הרכב ובאנרגיה, פחות זיהום אוויר ועוד.

בעיות תכנוניות, קשיים בביצוע

יו"ר מטה התכנון הלאומי ומנכ"ל האוצר המיועד, שלומי הייזלר, אומר לגלובס כי "החוסרים בתשתיות מורגשים בעיקר בתחבורה, מתקני טיהור שפכים, פסולת ואנרגיה - אנחנו בבעיה גדולה מאוד. המשבר בתחבורה והמצוקה במתקני טיהור שפכים מונע מאתנו לבנות שכונות ובתחום האנרגיה נמצא את עצמנו לא בעוד הרבה שנים במשבר שעלול לגרור להפסקות חשמל וזו סכנה אנרגטית ברורה למדינה".

לא רק הליכי התכנון לוקחים זמן, בישראל קיים משבר בביצוע הפרויקטים התשתיתיים. הנה דוגמה: עד לשנת 2040 התוכנית האסטרטגית כוללת תנועת רכבות על גבי שש מסילות באיילון, אלא שבימים אלו עדיין מנסים להקים את המסילה הרביעית שאמורה לשחרר את פקק הרכבות במדינה.

הרעיון להקמת המסילה החל להתגלגל בתחילת המילניום ואף התקבל תקציב לשם כך אך הפרויקט אושר בות"ל רק בשנת 2018 כשבין לבין חלו דיונים על התוואי ועל יכולת הפקעת השטחים לצורך הקמת המסילה. לאחר מכן, בגלל שהמסילה צפויה להצר עוד יותר את תעלת האיילון התנו את קידומה בפתרונות ניקוז שונים - עוד בעיה תשתיתית שהמדינה לא נערכה אליה, ובתקופת כהונתה של מירי רגב במשרד התחבורה הפרויקט הועבר בין חברות ממשלתיות עד שלבסוף מרב מיכאלי החליטה על פיצול הביצוע לרכבת ישראל ולנתיבי ישראל והמועד העדכני הוזז לשנת 2030.

זו דוגמה אחת מני רבות לדרך הפתלתלה שעוברים פרויקטי תשתית עד שהם נותנים מענה לציבור ומשקפת רק מקצת מהאתגרים והחסמים.

בעיה 1
המדיניות המתפזרת: עדיף לצופף במקום לבנות את חריש הבאה

שינויים תכופים במדיניות התחבורתית מטלטלת את הספינה ומקשה על התקדמות. למשל, המדינה עדיין מקדמת הקמת יישובים חדשים, אף שכל יישוב חדש מחייב הסטת תשתיות אליו והפניית משאבים וקשב ניהולי - על חשבון הבעיות ביישובים הקיימים ובריכוזי האוכלוסייה.

בעולם התכנון כבר מבינים שכדי להגיע לניצול יעיל יותר של התשתיות עדיף לצופף את הבינוי ולא להתפרס, אלא שגישה זו מאותגרת פעמים רבות מצד הפוליטיקאים. ראש מנהל תשתיות במשרד התחבורה, שי קדם, פרס בכנס ארגון המהנדסים בחודש שעבר את האתגר: "פיזור אוכלוסייה בעולם התשתיות הוא מאתגר מאוד ויש יתרונות לציפוף בעולם שבו רוצים להעניק שירות טוב יותר ליותר אנשים".

קדם מוסיף כי "אם נקים יישוב כמו חריש בלי תעסוקה - ניתן קורת גג, אבל לעולם משרד התחבורה לא יוכל לתת מענה כי כולם יצטרכו לצאת מהעיר ולחזור אליה באותם זמנים".

הפתרונות: לתעדף מוקדי פיתוח

לדברי קדם, הפתרון הוא באחידות ממשלתית ובמיקוד. הוא מסביר: "במרחבים הקיימים אנחנו צריכים לפתח הסעת המונים, תח"צ והליכה - כי אין יותר מקום לכבישים. צריך לתעדף משאבים וזה לא תמיד מסתדר עם צורכי הדיור שמצריכים הסטת משאבים לכיוון אחר בכלל, כי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) אומרים 'אנחנו משווקים איפה שצריכים', אבל אם היינו יודעים יחד איתם ועם משרד השיכון לזהות ולסמן מספר מוקדי פיתוח, הפערים היו פחות גדולים. צריך למקד את הפיתוח כדי לתעדף אותו".

לפי קדם, לא רק המדיניות המשתנה וחוסר התיאום האסטרטגי בין גורמי הממשלה השונים מקשה על קידום הפרויקטים התשתיתיים. "התקציב שלנו גדל מ־20 מיליארד שקל ל־30 מיליארד שקל בכל שנה", הוא אומר.

"אבל יכולת הביצוע לא טריוויאלית כי יש סוגיות של כוח אדם הנדסי, חומרי גלם, סוגיות משמעותיות של תיאומי תשתית והיכולת של חברת החשמל להתפנות גם אלינו ויש את סדרי העדיפויות הממשלתיים שהיו מוכוונים לדיור, כשהיום ברור שדיור ותחבורה הם אתגר משתלב".

בעיה 2
גורמי תשתית לא מתואמים: ריבוי מיזמים שכולם חשובים

"חברת החשמל אינה ערוכה לעמוד בקצב ובמקצועיות המתאימה לרכבת הקלה ובהמשך גם למטרו", טען לאחרונה ראש עיריית תל אביב רון חולדאי בראיון לגלובס, "אנחנו פותחים רחוב ומסיטים תשתיות וצריכים תשתיות חדשות - ומחכים לחברת החשמל. חברת חשמל אומרת - 'עשיתם רפורמה ואמרתם לנו לרדת מכמות העובדים - איך נענה עכשיו לעבודה?'". סמנכ"לית בחברת נתיבי איילון הסבירה לאחרונה שכדי להזיז קו של חברת תקשורת פרטית, החברה הממשלתית נאלצה לשלם פי שלושה מהאומדן.

בחודש שעבר התייחס מבקר המדינה לסוגיה בדוח על התקדמות פרויקט הרכבת הקלה (רק"ל). "תיאום התשתיות הוא אחד החסמים הגדולים בקידום הפרויקט", נכתב בדוח. "הפרויקט אינו זוכה לעדיפות על פני פרויקטים אחרים".

בענף התשתיות מגדירים את הבעיה כרעה חולה - לא רק שחברות התשתית הממשלתיות מתקשות בתיאום זו עם זו (למשל בניית גשר של הרכבת הקלה שמבוצע על ידי נת"ע מעל למסילת רכבת שמתוחזקת על ידי רכבת ישראל), אלא גם מול חברות אחרות: חברת החשמל, מקורות, תאגידי מים, חברות התקשורת. "זה אירוע בלתי חדיר", אומר גורם בענף. "גם אם אני קובע עם אחת החברות זמנים, זה פשוט לא קורה. אף אחד לא מגדיר להם אותנו כחשובים יותר", אומר אחר. "האתגר הוא כפול - גם בתכנון וגם בביצוע", מסביר יהודה בר־און לשעבר מנכ"ל נת"ע ובעלים של חברת CIS פתרונות לתשתיות אזרחיות. "הפרויקט התחבורתי לא מוגדר כפרויקט מוביל. המקור לבעיה הוא ריבוי מיזמי בינוי אינטנסיביים, וכולם משחקים על אותו מגרש".

הפתרונות: תקציב, מטה ייעודי וחוק

בר און מציע פתרונות: "צריך להקצות מקור תקציבי ייעודי לגופי התשתית לטיפול בפרויקט התחבורתי. זאת, יחד עם הקמת מטה התשתיות מחדש באוצר שיהיה אחראי על פרויקטים ויפתור בהם חסמים מסוג זה".

מבקר המדינה הציע אמנת שירות בין הגופים, ותיאום שיבוצע בידי המדינה. באוצר ניסו לקדם במסגרת טיוטת חוק ההסדרים חוק לתעדוף 10 פרויקטים לאומיים. החוק נגנז, התקבלה החלטת ממשלה בנושא, אך היא לא הביאה לפריצת דרך.

בעיה 3
כל ראש עיר מלך: הכוח של הרשויות המקומיות להתנגד לפרויקטים בשטחן

בשנת 2016 הכריז שר התחבורה ישראל כץ כי בתוך חמש שנים תוקם רשת של נתיבי העדפה לאוטובוסים, בסופו של דבר נחתמו 16 הסכמים מול הרשויות המקומיות והפרויקט יצא לדרך אך נתקל באינסוף התנגדויות. ההתנגדות המשמעותית ביותר נרשמה מצידה של עיריית רעננה שלמעשה מנעה יצירת רשת - האוטובוסים יסעו על נתיבים בלעדיים בכפר סבא ובהרצליה ויעמדו בפקק עם כלי הרכב ברעננה. בשלב מסוים החליט משרד התחבורה לבצע את הפרויקט למרות ההתנגדות של העירייה כדי שזו לא תבוא על חשבון משתמשי התחבורה הציבורית אבל שר התחבורה דאז ישראל כץ ביטל את המהלך. מאז התחלפו שרים במשרד אך המהלך לא חודש והפוליטיקה ניצחה את התחבורה.

מדוח מבקר המדינה שפורסם אודות הפרויקט עולה שהנתיבים שקודמו הם בגרסה מקוצצת לנוכח התנגדות הרשויות. בשש רשויות נוספות נדחה ביצוע הפרויקט עד לאחר הבחירות המקומיות שהתקיימו בסוף 2018, שלוש רשויות נוספות לא הסכימו להכלל בו, וחלק מהמשתתפות הפסיקו לשתף פעולה.

בחודש שעבר הסביר מבקר המדינה כי בבת ים העירייה הפסיקה את הפרויקט, בכפר סבא הוא מעוכב ונבחן מחדש וברעננה בוטל בסופו של דבר לחלוטין.

"במקרים רבים האינטרס של הרשות המקומית והעומד בראשה אינם עולים בקנה אחד עם האינטרס התחבורתי במרחב המטרופוליני, בין היתר כיוון שהקמת הפרויקטים התחבורתיים כרוכה בחסימת תנועה, ברעש, בלכלוך ובפגיעה בחיי היום-יום של התושבים ושל בעלי עסקים. כמו כן לעיתים הפרויקטים מצריכים הסבת נתיבים קיימים לנת"צים ולשבילי אופניים או ביטול חניות", הוסבר בדו"ח.

באותו מועד המבקר גם בדק את העיכובים בקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן, אף אלו הושפעו מהתנגדויות ודרישות של הרשויות המקומיות. עיריית בני ברק לא אישרה את בקשת נת"ע לחיבור לניקוז, פקחי עיריית בת ים הטילו קנסות על הקבלנים מטעם נת"ע, הוועדה המקומית הרצלייה הוציאה צו מינהלי להפסקת עבודות הקמת הדיפון של הקו הירוק עקב מחלוקת על מיקום המתחם ועוד.

גם הבחירות המקומיות משחקות תפקיד ובתל אביב נדחו העבודות ברחוב אלנבי על הקו הסגול שעלול לגרור דחיה בפרויקט ובירושלים נדחו העבודות על הקו הכחול בדרך חברון.

הבעיה קיימת לא רק בתחום התחבורה וההתנגדות העיקשת של רשויות היא כנגד תחנות כוח, אף שאלו דרושות כדי לספק את המענה האנרגטי הנדרש ותכניות סבלו מעיכובים בשל כך.

הפתרונות: נטילת סמכות ומתן תמריץ

בדוחותיו השונים הציע המבקר להקים רשות תחבורה מטרופולינית ולקיים שינוי חקיקה כך שיעניק את סמכות התמרור המקומית לחברת הביצוע כך שתוכל לבצע את הפרויקט במקרי קיצון גם ללא הסכמת הרשות. בחוק ההסדרים האחרון הסמכות ניתנה למפקח על התעבורה במשרד התחבורה והוא מוסמך להעניקה לחברת הביצוע, אלא שהדבר לא בוצע.

במסגרת חוק פרויקטים לאומיים, אם יועבר, ניתן יהיה לקבוע כי העבודות יגברו על חוקי עזר ולא יוכלו להנתן צווי הפסקת עבודה אלא במקרים מיוחדים. במשרד התחבורה נרתעים מביצוע פרויקט בניגוד לעמדת הרשות, מסיבות מקצועיות אבל גם מתאונת הדרכים הפוליטית שאירוע כזה מייצר ולכן תומכים שם ביצירת תמריצים לרשויות, גישה שהוכחה רק באופן חלקי בעבר.

בעיה 4
מחסור בחומרי גלם: עתודות הגיר והדולומיט במחצבות לא יעמדו בביקוש העתידי שיילך ויגבר 

גם חומרי הגלם מוגבלים. אתרי החציבה בישראל הוסדרו בתמ"א 14ב שהתבססה על יעדי גידול אוכלוסיה שגויים. מבקר המדינה העיר בשנת 2020 כי ההבדל בביקושים בין תחזיות התוכנית לביקושים החזויים הוא בין 3% אם תחול האטה בקצב גידול האוכלוסייה ל-17% אם תמשך באותו הקצב.

בינתיים, לפי נתוני משרד האנרגיה, גיר ודולומיט לחצץ הם חומרי הגלם העיקריים והחיוניים בענף הבנייה והסלילה, ומהווים כ־80% מכלל חומרי הגלם הנדרשים. אלא שעתודות הגיר והדולומיט לחצץ עבור אזור המרכז לא יוכלו לענות על הביקושים החזויים.

הפתרונות: לאזן בין סביבה לייצור

מבקר המדינה העלה קשיים בשיווק מחצבות וחוסר הסכמה לגבי הערכת הסיכון הבריאותי שבקרבה למחצבות ובנוסף שדרוג מסילות המטענים לאתרי החציבה. ואולם לא בטוח שצעדים אלו יספיקו לבדם והמדינה תצטרך לאזן בין הצורך להפיק חומרי גלם לבין ההשלכות הסביבתיות והבריאותיות במדינה מצטופפת.

בעיה 5
מחסור בכוח אדם: ללא הון אנושי מקצועי פרויקטים יתעכבו 

לפי הערכה שמרנית שהעריך צוות בין־משרדי ייעודי שהוקם לטיפול במחסור בכוח אדם לענף התשתיות, בשנת 2020 חסרו 3,700־4,500 בעלי מקצוע בתחום ההנדסה. לקראת שנת 2030 יעמוד הפער על 11־15 אלף. "היצע ההון האנושי ההנדסי הינו קשיח בטווח המיידי והקצר", נכתב בדוח. "הפער בהון אנושי הנדסי צפוי לעכב משמעותית את תהליכי התכנון והביצוע של פרויקטי התשתיות, ולהשית עלויות ניכרות על המשק".

המשמעות, לפי ההערכות, היא שבשנת 2030 לא ניתן יהיה להוציא לפועל השקעות בבינוי ובתשתיות בסדר גודל של 20-30 מיליארד שקל. כל אלו לפני פערים במקצועות נוספים בתחום התשתיות כמו מנהלי עבודה, טכנאים, נהגי משאיות, מפעילי מנופים, חשמלאים שם חסרים עוד אלפי בעלי מקצוע.

על חלק מכוח האדם החסר מתחרה גם ענף הדיור וענף ההייטק והמחסור גורר תופעות עומק נלוות כמו ירידה מתמשכת ברמת המקצועיות הממשלתית בשלבי התכנון המוקדם של הפרויקטים, תת השקעה בשיפור פריון העבודה של המהנדסים באמצעות הטמעת טכנולוגיות, העדר ליווי של תהליכי הביצוע ההנדסיים כנהוג במדינות העולם, והפער המתרחב בתנאים במגזר הציבורי לעומת הפרטי בעידן של מחסור.

הפתרונות: שדרוג שכר והכשרות

הצוות המליץ על הגדלת מספר הלומדים במוסדות הלימוד, פתיחת התמחויות בתארים מתקדמים, השקעה במחקר ופיתוח, הגדלת ההון האנושי הזר בפרויקטים, ועוד. בטווח הארוך הומלץ על הגדלת מספר חברי הסגל וכי משרד העבודה יפתח בהכשרות למקצועות החסרים בענף.

בתחום התשתיות הוחלט על הקמת צוות בין־משרדי לעניין שילוב מהנדסים והנדסאים עולים במקצועות ההנדסה ולפעול להגדלת מספר הסטודנטים בתחומי ההנדסה האזרחית. הות"ת דיווח לכנסת על עלייה במספר הלומדים אך ספק אם די בכל אלו כדי לצמצם את הפערים.