שר האוצר סמוטריץ' מקדם תקציב דו-שנתי. איך תתנהל הממשלה עד שיעבור?

במשרדי הממשלה, ובראשם משרד האוצר, שוקדים על הכנת תקציב המדינה לשנים 2023-2024. שר האוצר, בצלאל סמוטריץ', קיבל לידיו קופה מלאה במזומנים, אחרי שנתיים של צמיחה חריגה - אבל זכה למעט זמן כדי להחליט איך בדיוק לחלק את הכסף. הממשלה הושבעה בימים האחרונים של 2022, ומיד לאחר מכן פקע תוקפו של התקציב. דיוני התקציב החלו באופן מיידי, בלוחות זמנים לחוצים, וכמעט שלא נותר זמן לעבוד על חוק ההסדרים.

● התוכנית למאבק ביוקר המחיה: היבואנים הגדולים יקוצצו, המונופולים יוגבלו
● האם בצלאל סמוטריץ' יהפוך למרוויח הגדול מפיטוריו של אריה דרעי?
● ממשרד הפנים לענף הנדל"ן: הג'וב החדש של איילת שקד

חוק ההסדרים, שעובר בצד תקציבי המדינה, מאפשר לאוצר להעביר רפורמות שונות במשק באופן מרוכז. רשימת הרפורמות שנכנסו לחוק ההסדרים הקודם, ב-2022, הייתה הארוכה בתולדות המדינה, עם עשרות שינויים מבניים כמו העלאת גיל הפרישה לנשים וביטול אגרות החוב המיועדות. חוק ההסדרים הבא צפוי להיות רזה יותר, בעיקר מפאת קוצר הזמנים. ייכללו בו רפורמות שנגנזו עם נפילת הממשלה הקודמת וייראו אור מחדש בגרסה מעודכנת, כמו התוכנית להגבלת כוחם של יבואני המזון הבלעדיים.

לפי לוחות הזמנים המתוכננים, תקציב המדינה יעלה לאישור הממשלה כבר בחודש הבא (פברואר). לאחר אישור הממשלה, יועבר התקציב לקריאה ראשונה במליאה, ומשם לדיונים והתנגדויות בוועדות הכנסת. התהליך לא צפוי להסתיים לפני חודש מאי, אז יגיעו חוק התקציב וחוק ההסדרים שלצדו לאישור סופי בהצבעה בכנסת.

הדילמה של סמוטריץ' מסתכמת לחוק ההסדרים

עד שיאושר התקציב ל-2023 תחלוף מחצית מהשנה. זאת הסיבה להחלטה לבנות את התקציב כדו-שנתי, ל-2023-2024. למרות זאת, ההכרעה על תקציב דו-שנתי לא התקבלה מיידית. הסיבה היא חוק ההסדרים. פיצול התקציב הדו-שנתי לשני תקציבים חד-שנתיים היה מספק לסמוטריץ' הזדמנות פז נוספת להוציא חוק הסדרים, בעוד שנה. חוק כזה, שהיה נבנה לאחר התעמקות בנושאים הכלכליים המגוונים הנדרשים משר אוצר, היה יכול לאפשר לסמוטריץ' לבטא את שאיפותיו באופן נרחב משמעותית. יתרה מכך, סמוטריץ' אמור לסיים את תפקידו באוצר בעוד כשנתיים, כך שלפי הסכם הרוטציה, לא בטוח שיספיק לאשר תקציב מדינה נוסף.

לבסוף, למרות הפיתוי, הוחלט על תקציב דו-שנתי. שיקולי היציבות הכריעו נגד תקציב חד-שנתי. בתרחיש של תקציב חד-שנתי ל-2023 - או ליתר דיוק, תקציב חצי-שנתי לחציה השני של השנה - מיד לאחר אישורו כבר היו צריכים למהר ולהכין באוצר את תקציב הבא, ל-2024. כל אלו היו יוצרים אי-ודאות באשר להמשכיות פרויקטים של המדינה וכן אי-ודאות בשווקים הפיננסיים, שעוקבים בדריכות אחר צעדי המדיניות הפיסקאלית של הממשלה הנכנסת.

בקרוב יפרסם אגף התקציבים באוצר את הנומרטור העדכני, לפיו אמורה להיקבע תקרת ההוצאה בתקציב הבא. הנומרטור הוא נוסחה המשקללת את ההכנסות וההוצאות הצפויות של הממשלה לשנים הקרובות ומציגה את הגירעון החזוי. בהתאם לתוצאה, אם הגירעון הצפוי עולה על אחוז בודד, נדרשים צעדים לקיצוץ תקציבי, או פריצת מסגרת ההוצאה המותרת בהליך חקיקה.

הערכה: פריצה קלה של מסגרת ההוצאה

את הנומרטור האחרון פרסמו באוצר באוגוסט האחרון, במסגרת העבודה על תקציב 2023 שהוקפאה בגלל היציאה לבחירות. לפי הנתונים שפורסמו אז באגף תקציבים, תקרת ההוצאה הייתה אמורה לעמוד על כ-466 מיליארד שקל, לעומת 452 מיליארד שקל בתקציב 2022. אומנם מדובר בגידול, אבל נמוך בעשרות מיליארדי שקלים מכדי לשקף את התחייבויות הממשלה ובפרט את ההוצאות הצמודות למדד המחירים לצרכן שזינק לקצב שנתי של 5.3%. אם הנומרטור הקרוב יצביע על נתונים דומים, המשמעות תהיה דרישה לקיצוצים לא רק בתוכניות של הממשלה החדשה - אלא גם בתוכניות שכבר יושמו על ידי ממשלות קודמות.

לפי הערכות, הממשלה תפרוץ את מסגרת ההוצאה כדי להימנע מקיצוצים. השאלה היא על איזה רמה יציבו באוצר את הגירעון. האנליסטים מקווים לרמה נורמטיבית של כ-3-4% מהתוצר ב-2023. הצפי הוא שהשנה הנוכחית תתאפיין ברמת גירעון נמוכה יחסית, בשל הזמן הרב שיחלוף עד שמשרדי הממשלה יתחילו לפעול לפי התקציב הבא, שכאמור יאושר רק לקראת החציון השני. תחזיות הגירעון ל-2024 עדיין מעורפלות ותלויות מאוד במידה שבה ייושמו ההסכמים הקואליציוניים. הסכמים אלה משקפים דרישות של עשרות מיליארדי שקלים מצד המפלגות החברות בממשלה. לסמוטריץ ברור שיישום מלא יצריך פריצה של הגירעון לרמות חריגות שישפיעו לרעה על השווקים, והוא כבר הצהיר בפומבי שישמור על המסגרות.

בניגוד לעבר: שאיפה לאישור תקציב מהיר

הבהילות בהעברת תקציב מדינה חדש נעוצה בלוחות הזמנים הקבועים בחוק יסוד: התקציב, אבל זאת לא הסיבה היחידה. בשנים האחרונות ראינו כיצד ממשלת ישראל, בראשות בנימין נתניהו ושר האוצר ישראל כ"ץ, נמנעת מלהעביר תקציב במשך תקופה ארוכה, בשל סיבות פוליטיות (הימנעות קיום הרוטציה עם בני גנץ). אלא שיש לממשלה מניע נוסף להעביר את התקציב בהקדם האפשרי: כל עוד אין תקציב מסודר בתוקף, הממשלה לא יכולה לממן תוכניות חדשות, ולמעשה מסונדלת במימוש רוב שאיפותיה.

בהיעדר תקציב, המדינה נכנסת למשטר של תקציב המשכי. המשמעות היא שמשרדי הממשלה רשאים להוציא בכל חודש סכום השווה לחלק ה-12 מההוצאה בשנה הקודמת, בתוספת הצמדה לשיעור הגידול באוכלוסייה. מסגרת התקציב ההמשכי ל-2023 תעמוד על 460 מיליארד שקל. 6 מיליארד שקל פחות משהורה הנומרטור, שמשקף צורך בקיצוצים. עד לאישור תקציב, תתקשה הממשלה לנווט את הכלכלה, עד כדי כך שהיא שואבת כספים מקרן הפיצויים של המדינה רק כדי לממש פרומיל מהבטחות הבחירות בנושא יוקר המחיה. לכן, בניגוד לממשלת נתניהו הקודמת, נראה שהחדשה תפעל כדי להעביר תקציב במהירות.