מומחית למשפט חוקתי מזהירה: זה העתיד שאליו צועדת ישראל

"מה שקורה עכשיו בישראל מזכיר לי את מה שקרה בהונגריה", פותחת פרופ' קים ליין שאפל (Scheppele ). "מיד כשוויקטור אורבן עלה לשלטון ב־2010, הדבר הראשון שהוא ניסה לעשות היה לדכא את בית המשפט החוקתי.

● השתלטויות עוינות וניצול חולשות: כך הפך ברנאר ארנו לאיש העשיר בעולם
● המיעוט הרועש מעניק שיעור באזרחות לרוב הדומם | יואב קרני, פרשנות
● העובדים המורעלים נעלמו, ומנהלים נאלצים להסתגל לסדר החדש | WSJ

"חלק מהעניין הוא שאם הממשלה הולכת לעשות דברים לא חוקתיים, היא רוצה שהמשגיח שיכול להגיד לה שמה שהיא עושה לא חוקתי - יפסיק לדבר. אלא שאם היא פשוט תהרוג את המוסד הזה, זה יהיה דבר ברור מדי. אורבן לא יכול היה לבטל את בית המשפט החוקתי, ונתניהו לא יכול לבטל את בית המשפט העליון. במקום זאת, הם צריכים ללכוד אותו, לגרום לזה להיראות כאילו כלום לא השתנה, אבל בפועל לשנות את התפקיד שלו".

שאפל (70), פרופסורית ליחסים בינלאומיים וסוציולוגיה באוניברסיטת פרינסטון ועמיתה בבית הספר למשפטים של אוניברסיטת פנסילבניה, היא מומחית למשפט חוקתי השוואתי ונחשבת לאחת החוקרות המובילות בעולם לתופעת הנסיגה הדמוקרטית. את הונגריה היא מכירה היטב. היא התגוררה ועבדה בה אחרי התפרקות הגוש הסובייטי ב־1989, שם גם פגשה, עוד בשנות התשעים, את ויקטור אורבן, ראש הממשלה ב־13 השנים האחרונות.

אורבן, שהפך בשנים האחרונות למקור השראה למפלגה הרפובליקנית בארה"ב, "לכד ופירק את כל הבלמים על הכוח שלו", כתבה שאפל במאי בניו יורק טיימס. בספטמבר חברי הפרלמנט האירופי אימצו ברוב גדול החלטה שקובעת כי הונגריה כבר לא יכולה להיחשב דמוקרטיה מלאה, אלא מהווה, במקום זאת, "אוטוקרטיה אלקטורלית".

ושאפל אינה היחידה שמדברת על הדמיון בין המתרחש בישראל לבין מה שקורה בהונגריה. אורבן עושה זאת בעצמו: "לבנות קהילה שמרנית זו עבודה קשה. אבל גם להונגריה וגם לישראל כבר יש כמה תוצאות מעולות", כתב בטוויטר בשבוע שעבר. בצילום שהתלווה לציוץ שלו נראה אורבן כשהוא יושב לפגישה עם עמיעד כהן, מנכ"ל קרן תקווה בישראל. אורבן ממשיך וכותב שהיתה לו הזדמנות "להחליף רשמים" עם כהן "על המשימה האצילית הזאת".

 קים ליין שאפל / צילום: פרטי

שאפל, שכותבת בימים אלה ספר על דמוקרטיות בדעיכה, מרחיבה בשיחה איתה את היריעה מעבר להונגריה, ומדברת למשל על דפוסים דומים שהיא מזהה גם בפולין. המונח שבו היא משתמשת הוא מדינות 'מעין דמוקרטיות', שעדיין מקיימות בחירות, "כך שהרבה ממה שנעשה כדי לחתור תחת השיטה החוקתית נעשה על בסיס טכני יחסי, שהציבור הרחב לא מצליח לעקוב אחריו".

מדינת פרנקנשטיין

אחת מהטענות הרווחות של תומכי הרפורמה במערכת המשפט בישראל היא שאפשר למצוא את הרכיבים שלה במדינות אחרות. למשל, פסקת התגברות יש גם בקנדה. לשאפל יש מושג לתיאור רפורמות כאלה, השואלות רכיבים משלל מקורות: מדינת פרקנשטיין, או Frankenstate.

מהי מדינת פרנקנשטיין?
"בספר של מרי שלי מ־1818 פרנקנשטיין הוא הדוקטור, לא המפלצת. איך הוא יוצר מפלצת? הוא מוציא גופות מבתי קברות, ואז מחבר את הזרוע מגופה אחת לפלג הגוף העליון של גופה אחרת, ואותו הוא מחבר לרגל של עוד גופה. הגופות האלה היו רגילות, לפני שהוא חיבר אותן יחד - ויצר מפלצת.

"הממשלות האלה עושות משהו דומה. הן לוקחות כלל אחד מקנדה וכלל אחר מפולין וכלל שלישי מהונגריה, ואז מחברות אותם יחד - והתוצאה היא מפלצת".

לפי שאפל, יש היגיון בטכניקה הזאת, שפיתחו "האוטוקרטים החדשים", או "המנהיגים הסמכותנים החדשים", כפי שהיא מכנה אותם. שאפל מסבירה שהשיטה שבה שואלים רכיבים חוקתיים שונים ממדינות שונות מאפשרת למשטרים האלה לענות לביקורת על יוזמות החקיקה שלהן, כולל למשל מכיוון סוכנויות בינלאומיות לדירוג דמוקרטיה או משקיפי בחירות בינלאומיים, שמגיעים עם רשימת תנאים.

 אורבן. ''לכד את כל המערכת הפוליטית בשנותיו הראשונות'' / צילום: Associated Press, Bertrand Guay

"זה מאפשר לממשלות להגיד להם: איך אתם יכולים למתוח עלינו ביקורת כשדמוקרטיה מוצלחת כמו קנדה עושה אותו דבר? המטרה היא להערים על שיטות הביקורת האלה. ולכן אני משתמשת במטאפורת 'המדינה של פרנקשטיין'. השאלה היא לא אם כל החלקים הגיעו מדמוקרטיות נורמליות, אלא האם אחרי שמשלבים אותן עדיין נשמרת דמוקרטיה".

שאפל, כאמור, מזהה קווי דמיון מובהקים בין הצעדים שראתה בהונגריה ובפולין לבין יוזמות החקיקה שעומדות על הפרק בישראל. כך למשל, היא מספרת, ב־2010 שינתה ממשלת אורבן הטרייה את האופן שבו נבחרים שופטי העליון, והפכה אותו לתהליך שנשלט בידי הממשלה. בפולין הממשלה שינתה ב־2015 את הרוב שנדרש בבית המשפט העליון כדי להכריז על חוק כלא חוקתי - מרוב רגיל לרוב של שני שלישים מהשופטים. בשיחה איתה היא מתארת עוד שלל יוזמות מתוצרת פולין והונגריה, שיישמעו מוכרות גם לאוזניים ישראליות. עוד נחזור לחלקן.

צריך לומר שחלק מהנושאים שבהם עוסקת הרפורמה של הממשלה הנוכחית, כמו פסקת ההתגברות או שינוי שיטת בחירת השופטים, נמצאים בדיון ציבורי בישראל כבר תקופה.
"רואים את זה בדמוקרטיות קורסות גם במקומות אחרים. בהונגריה היה דיון ממושך בשאלה אם להקטין את הפרלמנט. היו בו 400 חברים, שזה הרבה נבחרי ציבור למדינה קטנה של 10 מיליון אנשים. כשממשלת אורבן עלתה לשלטון, היא ניצלה את הדיון הזה, ובראשית דרכה, בתמיכת האופוזיציה, העבירה תיקון חוקתי שמקטין בחצי את גודל הפרלמנט. כולם חשבו: מעולה, יהיו פחות הוצאות, וזה יותר הגיוני. אבל כאמור מדובר במערכת שלמה, ולכן השאלה היא למה השינוי הזה היה קשור".

התשובה לשאלה הזאת, לפי שאפל, כפולה. ראשית, לאורבן היה עכשיו שוט על חברי מפלגתו. משמעות הקטנת הפרלמנט הייתה שחצי מהם היו בסכנה לאבד את מקומם, ואורבן דרש התייצבות מוחלטת מאחוריו כדי להיכלל ברשימת המפלגה. "התוצאה הייתה פרלמנט שהוא חותמת גומי, כי מי רוצה לאבד את מקום העבודה שלו?".

"אבל הייתה עוד תוצאה", ממשיכה שאפל. בעקבות הקטנת הפרלמנט בחצי נדרש גם שרטוט מחדש של כלל מחוזות הבחירה בהונגריה, והם חולקו באופן שמיטיב עם אורבן. "בשלוש מערכות הבחירות שנערכו מאז הוא מעולם לא זכה בפחות מ-85% מהמחוזות", למרות שהוא לא זכה ביותר מ־50% מהקולות. "האופוזיציה לא חשבה מראש מה תהיה המשמעות של הקטנת הפרלמנט בחצי. ולכן, גם עם רפורמות שנמצאות על השולחן הרבה זמן, חשוב לשאול - למה הן קשורות?".

בהקשר הישראלי, היא ממשיכה, הרפורמות קשורות לכוונת הממשלה להיכנס לאזורים שבהם בית המשפט בלם אותה בעבר, "כך שרפורמה שעשויה להיות סבירה לחלוטין תחת ממשלה אחת, עשויה להפסיק להיות סבירה בהקשר אחר, כשמחברים אותה לכל שאר הדברים שהממשלה מנסה לעשות".

לכן שאפל מציעה להסתכל על המערכת החוקתית בכל מדינה כמכלול. מה שעובד במדינה אחת לא תמיד מתאים, או נחוץ, במדינה אחרת. "אם אתה משנה את אחד הכללים, האופן שבו השינוי יעבוד תלוי בכל שאר הכללים בשיטה. וזו אחת הסיבות שהאוטוקרטים מצליחים להעביר את הדברים האלה, כי קשה להסביר את זה לציבור הרחב: לקנדה יש פסקת התגברות, אז מה יכולה להיות הבעיה? בואו נעשה את זה. אבל בקנדה יש שיטת בחירות ומערכת מפלגתית שונה , שאמורה להיות בלם לשיטת ההתגברות".

שימוש בחוק נגד שלטון החוק

בהנחה שאכן יש כאן תסריט מוכר, כפי שהיא מנסחת זאת, מה עוד מחכה במורד הדרך? שאפל, בכל זאת מומחית למשפט השוואתי, מסבירה שמה שמגיע בהמשך הוא עוד שינויים במערכת המשפטית.

אלא שמתברר שחלק מהשינויים הנוספים שהיא מפרטת הם כאלה שכבר עלו בארץ לדיון בשבועות האחרונים או לפחות הועלו כיוזמה אפשרית. למשל הורדת גיל הפרישה לשופטים, מהלך שקודם בהונגריה וגם בפולין, ומשמעותו שם הייתה היפטרות מכל השופטים הבכירים ביותר בבת אחת. אפשרות אחרת, שעשויה להפוך רלוונטית בעוד חודשים ספורים, היא שינוי שיטת מינוי נשיא העליון. והרשימה נמשכת.

יש עוד תרחישים, הרבה יותר מרחיקי לכת, שיש רק לקוות שאין להם כל רלוונטיות לכאן. כך למשל, שאפל מסבירה שבראייתה בפסילה של מינוי יו"ר ש"ס אריה דרעי לשר בידי בג"ץ אפשר למצוא גם מקור לחשש, ולא רק קביעה של אמות מידה רצויות. היא עלולה להוות דווקא תקדים שישמש בהמשך להצדקת פסילה של פוליטיקאים מתנגדים לממשלה.

 דרעי. בפסילת מינויו לשר יש גם מקום לחשש / צילום: Associated Press, Amir Cohen

"מה שקרה בהונגריה הוא שפתאום מנהיגים מהמפלגות שהיו בתחרות עם אורבן מצד המרכז־ימין של המפה הפוליטית חוו שערוריות, ועד שהוא חזר לשלטון ב־2010 (אורבן שימש גם כראש ממשלה בין 1998 ל־2002 - א"פ) המפלגות האלה נעלמו, משום שהתובע שאורבן מינה בכהונתו הראשונה עדיין היה בתפקיד, ויצא נגד כל האנשים האלה". במילים אחרות, בתרחיש הזה יהיה "שימוש בחוק נגד העיקרון של שלטון החוק".

מנגד, גם בש"ס וגם סביב נתניהו יש טענות על רדיפה לא הוגנת שלהם.
"שוב, אנחנו לא מדברים על דיקטטורה סטייל המאה ה־20, שבה מנהיג אידאולוגי עולה לשלטון, משמיד את כל מוסדות המדינה הקודמים ואז מקים משטר דכאני. זה לא מה שקורה כאן. במקום זאת, זה יתרחש תחת מעטה של חוקיות. אתה יודע, אם כבר, נתניהו לא רוצה שהאופוזיציה תיעלם. הוא פשוט רוצה שהיא תהיה חסרת תועלת. הוא רוצה שיהיו מחאות והפגנות, כך שהוא יוכל לומר: תראו, אנחנו חיים בדמוקרטיה, היריבים מפגינים.

 נתניהו. ''יעצים את התחושה שהממשלה חוקית'' / צילום: עמוס בן גרשום - לע''מ

"אתה לא צריך לדכא לגמרי את כל האופוזיציה. אתה צריך לגרום לציבור הכללי להיות סקפטי לגבי האמת: כשההוא בשלטון, האופוזיציה שלו חוטפת; וכשהאנשים שלנו בשלטון, האופוזיציה שלהם חוטפת. ואז הציבור הכללי אומר 'טוב, מה זה משנה, כולם מושחתים', ומתנתק. והתנתקות היא לעתים קרובות מטרה של המשטרים האלה: התנתקות, מראית של חוקיות וקליפה חלולה של דמוקרטיה. אתה צריך בחירות ומפלגות אופוזיציה. אתה צריך את המגזר הציבורי ושופטים שמקבלים החלטות. כל העסק הזה עדיין הולך לפעול. הוא פשוט יתפקד תחת חוקים שחותרים תחת תפקוד הדמוקרטיה".

פוליטיקאים שעושים מאפיה

היוזמות של הממשלה החדשה בתחום החקיקה תופסות את עיקר תשומת הלב וגם חלק ניכר מסדר היום הציבורי. אבל אפשר לזהות עוד חזיתות שהממשלה פתחה, כולל איומים בסגירה של תאגיד השידור הציבורי או בקיצוץ דרמטי בתקציבו, הצהרות על כוונה לקצץ בכוחה של העבודה המאורגנת וגם השגות, פה ושם, על מעמדו העצמאי של בנק ישראל.

האם גם כאן יש דפוס מוכר בעיניך?
"אורבן לכד את כל המערכת הפוליטית בהונגריה בשלוש השנים הראשונות שלו בתפקיד, ובין היתר הוא עשה את זה באמצעות התקפה על השידור הציבורי". בזמנו הונגריה הייתה תחת תוכנית צנע של קרן המטבע הבינלאומית. הממשלה ניצלה זאת, מספרת שאפל, כדי להשהות את ההגנות על עובדים בשירות הציבורי, כולל עובדי השידור הציבורי. "הם אמרו שבמהלך תקופת הצנע הם צריכים להיות מסוגלים לפטר עובדי ציבור כדי לקצץ בתקציב, ואז הם פיטרו יותר מאלף אנשים מהשידור הציבורי, והתברר שכולם היו כאלה שאינם תומכי המפלגה שלהם" - אבל בהיעדר תיעוד של שיוך מפלגתי לא ניתן היה להוכיח זאת בראיות מוצקות. "ואז, אחרי הפיטורים ההמוניים האלה, הם החזירו את חוק השירות הציבורי ושכרו אנשים חדשים, את האנשים שלהם, שפתאום הייתה להם הגנה כעובדי המגזר הציבורי. וככה הם הרגו את השידור הציבורי.

"אבל יש עוד משהו שקורה בתחום המדיה ששווה לשים לב אליו: אוליגרכים פרטיים שקשורים לממשלה וקונים גופי מדיה. וממשלת אורבן הייתה ממש חכמה במישור הזה". הממשלה, מפרטת שאפל, הקימה מועצת תקשורת שתבחן אם גופי החדשות השונים מספקים חדשות 'הוגנות ומאוזנות', כמו בסלוגן של פוקס ניוז. המועצה הורכבה מאנשי אורבן, והטילה קנסות על גופי תקשורת לא 'מאוזנים', כלומר כאלה שלא הציגו בעיקר את נקודת המבט של המשטר.

הקנסות, היא מסבירה, איימו לעתים קרובות על הישרדותם הפיננסית של גופי התקשורת, שגם כך לא היו במצב מזהיר. "ובנקודה הזאת אחד האוליגרכים של אורבן היה מופיע כמושיע", עם הצעת רכישה מפתה. "זו הייתה תנועת מלקחיים, שבה הרגולטור דחף את ארגוני החדשות העצמאיים האלה למצב מסוכן פיננסית, ואז האוליגרכים היו מופיעים וקונים אותם, ולפתע זה היה עוד שופר של הממשלה. כיום יש בהונגריה רק עיתון אופוזיציה אחד".

ויש עוד טקטיקה פיננסית שהממשלה השתמשה בה, אומרת שאפל. בהונגריה, במיוחד העיתונות המודפסת, אבל גם גופי שידור אלטרנטיביים, "הוחזקו בחיים באמצעות פרסום ממשלתי", כמו פרסומות לוטו ומודעות מסווגות ממשלתיות. "כשאורבן עלה לשלטון, הם חתכו את המימון לכל עיתון או גוף שידור שהם לא שלטו בו.

 הפגנה נגד הממשל בהונגריה, 2018. ''הדבר הראשון שאורבן ניסה לעשות היה לדכא את בית המשפט החוקתי'' / צילום: Reuters, Bernadett Szabo

"ובגלל שכל זה קרה בזמן שגופי מדיה בכל העולם הגיעו לחדלות פירעון, זה לא נראה כמו מהלך פוליטי, אלא אם כן הסתכלת מתחת לפני השטח". גובה הקנסות של המועצה הממשלתית לא פורסם, ושאפל מספרת כיצד הצליחה בעצמה לשכנע את ממשלת ארה"ב להגיש שאילתה רשמית שהביאה לחשיפת הסכומים: 2 מיליון דולר בתוך שנה וחצי. "הונגריה היא מדינה ענייה, וזה סכום ענק עבור העיתונים וגופי השידור. ברור שתהיה לו השפעה. וככה זה: הכול נעשה דרך מכשירים רגולטוריים סבוכים".

מה באשר למישור הכלכלי? לא ברור אם בכלל יש מקום להשוואה בין הונגריה או פולין לישראל: התוצר לנפש כאן גדול כמעט פי שלושה בהשוואה למדינות האלה. בכל זאת, אני שואל את שאפל על הקולות שמזהירים למשל שהמשקיעים הזרים יהססו להשקיע בישראל, וכך ייפגע מגזר ההייטק, הקטר של המשק.

"הונגריה תלויה לחלוטין בהשקעות זרות", אומרת שאפל. "מה שמחזיק את הכלכלה ההונגרית הוא חברות הרכב הגרמניות שמייצרות בהונגריה. ויש להונגריה גם מגזר טק צומח, שנשען באופן כבד על השקעות זרות. מה שאורבן עשה הוא לקחת את החלק של המשק שקשור לכלכלה העולמית - והונגריה היא חלק מהאיחוד האירופי, וצריכה למלא את הכללים של השוק המאוחד - ולא נגע בו. הוא הבהיר לגרמניה ולמשקיעים הזרים שזה קדוש ושהוא יעשה מה שממשלות האלה ירצו. למעשה, הונגריה הורידה את מס החברות שלה ל־7%, השיעור הכי נמוך באיחוד, כדי למשוך השקעות זרות.

"כך שהיה מגזר גלובלי שלחלוטין לא נגעו בו. ומי שהיה בסקטור הזה לא הרגיש שמשהו השתנה. מה שאורבן כן עשה הוא ליצור שחיתות מסיבית בכלכלה המקומית שלא הייתה קשורה לעולם החיצון. והיו ממש שיטות של מאפיה: אם למישהו היה עסק קטן, אחד המקורבים הפוליטיים של אורבן היה מופיע ואומר - יש לך כאן חברה נחמדה, יהיה ממש חבל אם יקרה לה משהו'".

"אהרן ברק היה מורה שלי"

"אני משתדלת לעקוב אחרי מה שקורה בישראל מקרוב מאוד", אומרת שאפל, "בין היתר כי תמיד לימדתי את ישראל כדוגמה לחוקה שמעוגנת חלקית בחקיקה. מה שמדאיג אותי כבר הרבה זמן הוא שהשיטה הפוליטית שלה פגיעה מאוד. שיטות פרלמנטריות שיש להן רק בית מחוקקים יחיד הן כאלה, וזה גם מה שהיה בהונגריה, כי במקרה כזה יש מעט מאוד איזונים ובלמים.

"אגב, המורה הראשון שלי למשפט חוקתי בינלאומי היה אהרן ברק. יש לו, איך נאמר, דעה מיוחדת על תפקידם של בתי המשפט, ואני חושבת שבית המשפט הנוכחי נסוג ממנה באופן די משמעותי". שאפל מפרטת עוד על חולשותיה של השיטה הישראלית, אבל מבקשת להבהיר: "אני לא רוצה לחשוב על ישראל כמקרה מבחן, כי כמו בכל מדינה אחרת שבה קורים דברים כאלה, זה מקום שאנשים חיים בו, וחיים אמיתיים נמצאים על הפרק".

שאפל הייתה בשלוש נקודות שונות בחייה על סף התגיירות. באחת הפעמים "יצאתי עם בחור יהודי הרבה שנים, וכמעט התחתנו". אלא שסבתה לא רצתה שתתחתן עם יהודי, מה שגרם לקרע בין הסבתא לבין אמה של שאפל, שתמכה בבתה, נושלה מהירושה המשפחתית והפסידה הון.

בשיטוט באינטרנט אפשר למצוא אזכורים שלפיהם שאפל חתמה ב־2014 על עצומת מרצים בפרינסטון, הקוראים לאוניברסיטה למשוך השקעות מחברות התורמות לכיבוש בגדה המערבית או מרוויחות ממנה. אלא ש"החתימה שלי על העצומה הזאת הושגה במרמה", היא אומרת. היא מספרת שאמרה למארגנים שתסכים לחתום רק בתנאי שיגנו את ההיסטוריה של אנטישמיות בקמפוס של פרינסטון. "מארגן העצומה חתם את השם שלי בכל מקרה, בלי למלא אחרי התנאים שלי, וסירב להסיר אותו". שאפל הגישה בערוצים רשמיים מחאה נגד עמיתה לאוניברסיטה (שעזב בינתיים) - אבל זה כבר היה מאוחר מדי: השם שלה כבר היה באינטרנט, והיא לא מצאה דרך להסיר אותו ממאגרי המידע.

בשבוע שעבר, שאפל השתתפה בוובינר של המכון למחשבה ישראלית תחת הכותרת - 'מה אפקטיבי במאבק על דמוקרטיה בקריסה?'. "העולם צריך שישראל תתקיים, והוא צריך שהיא תהיה דמוקרטיה", אומרת שאפל.

בשתי השיחות שקיימתי עם שאפל היא ביקשה לסכם עם אותו המסר: "מה שהמנהיגים שהיו־רוצים־להיות־סמכותנים האלה נשענים עליו הוא העובדה שאנשים חושבים שהחוק הוא קדוש. כך שאם נתניהו ימלא את החלטת בית המשפט מאתמול (ההחלטה שעליו לפטר את דרעי, מה שאכן קרה בינתיים - א"פ), הוא יעצים את התחושה שזו ממשלה חוקית, ש'לעולם לא היינו עושים משהו לא חוקי'. אבל כשאתה הממשלה, אתה זה שיכול לקבוע מה חוקי, ולכן, לפי שאפל, "צריך מידה מסוימת של סקפטיות בשאלה אם צריך באמת למלא אחר החוק. להגיד דבר כזה מכניס אותנו לטריטוריה מסוכנת", היא מדגישה. "אבל ככה האנשים האלה ממנפים את הכוח שלהם כדי להשתלט על מדינה שלמה. זה עובד דרך החוק.

"כשהם משנים את החוקים הם זוכים בפקידות, כי מה היא הפקידות אם לא חבורת אנשים שמרגישים שהם חייבים למלא את הכללים? כאשר אתה לוכד את החוק, אתה מנטרל בסיס שלם להתנגדות, ולכן קריטי שהם לא ילכדו את החוק".