תקרת החוב של ארה"ב שוב תיפרץ, אבל הבית הלבן לא יוכל לגלגל את הגירעון לנצח

הכותב הוא עורך דין בהשכלתו העוסק ומעורב בטכנולוגיה. מנהל קרן להשקעות במטבעות קריפטוגרפיים, ומתגורר בארה"ב. כותב הספר "A Brief History of Money" ומקליט הפודקסט KanAmerica.Com. בטוויטר: @ChananSteinhart.

על פי החוק בארה"ב, קיימת מגבלה על סך החוב שממשלת ארה"ב יכולה ליטול. את תקרת החוב הזו קובע הקונגרס, אשר לו הסמכות הבלעדית בכל נושא התקציב והכספים. מאז נקבעה לראשונה תקרת החוב, בשנת 1917, היא הוגדלה על ידי הקונגרס כ־100 פעמים, בדרך כלל ללא רעש, אך לעיתים לאחר מאבקים קולניים ופומביים.

● המסע היקר של אוסקר גלוך משעריים לצמרת הכדורגל העולמי 
● זה האיש עם העבודה הכי גרועה באמריקה, והוא נהנה מכל רגע | WSJ
● לידיעת איילת שקד: כך מסתיימות בדרך כלל הרפתקאות פוליטיקאים במגזר העסקי | ניתוח

לפני כשבועיים הודיעה ג'נט ילן, מזכירת האוצר של ארה"ב כי וושינגטון הגיעה לתקרת החוב, שעומדת על קצת פחות מ־31.4 טריליון דולר. אם הקונגרס לא יעלה את התקרה, הזהירה ילן, יאזלו הכספים בקופת הממשלה הפדרלית, והיא לא תוכל לממן את הוצאותיה לרבות התחייבויות הקשורות לאיגרות החוב שהונפקו על ידה בעבר. בתגובה הודיע קווין מקרתי, יושב הראש החדש של בית הנבחרים, כי לא תהיה הגדלה של תקרת החוב ללא קיצוצים ממשיים בהוצאות הממשלה הפדרלית. "אנחנו לא נוותר בשום צורה", הצהיר חבר קונגרס מרכזי אחר, אף שלכל ידוע שאם תקרת החוב לא תגדל, הממשלה הפדרלית עלולה להגיע לחדלות פירעון על חובותיה. אבל לקווין מקרתי, היו"ר הרפובליקני הטרי מקליפורניה, אשר אך בקושי נבחר לאחר 15 סיבובי הצבעה וברוב לא גדול (216 מול 212), מעט מאוד מרחב תמרון. כדי להיבחר הוא נאלץ להכנע לשוליים הקיצוניים ביותר של המפלגה הרפובליקנית, ולהסכים בין השאר, כי בקשה להדיחו תעלה להצבעה אפילו אם הוגשה על ידי חבר אחד בלבד.

 קווין מקרתי, יו''ר הקונגרס האמריקאי / צילום: Associated Press, Andrew Harnik

טארמפ הוכיח שלחסל את החוב זו משימה קשה

הדרישות להקטנת החוב ולאיזון תקציבי לא חדשות. בתקופת אובמה כנשיא, גדשו את רחובות אמריקה חברי "The Tea Party" (מפלגת/מסיבת התה, משחק מילים המתקשר למסיבת התה של בוסטון, שנחשבת לאירוע שפתח את מלחמת העצמאות של ארה"ב). המוחים דרשו קיצוצים בתקציב וממשלה קטנה. התנועה וחבריה עמדו במידה רבה מאחורי ההצלחות הרפובליקניות הגדולות בבחירות האמצע ב־2010, שלאחריהם קמה בבית הנבחרים סיעה בתוך המפלגה הרפובליקנית שמנתה 52 חברי קונגרס שכינו עצמם "קבוצת סיעת התה".

 נשיא ארה''ב לשעבר, דונאלד טראמפ / צילום: Associated Press, Gerald Herbert

תנועת "מסיבת התה" אמנם דעכה עם סיום כהונתו של אובמה, אך היא הייתה הבסיס לתנועה העממית שהעלתה את טראמפ לנצחון בפרימריז, ואחר כך בבחירות לנשיאות. בהמשך לרוח התנועה, הבטיח טראמפ במערכת הבחירות של 2016 כי "יעלים את החוב הלאומי (אז באיזור ה־19 טריליון דולר) בתוך 8 שנות כהונתו". בראיון לוושינגטון פוסט אמר המועמד טראמפ כי הוא מתכנן לנהל משא ומתן מחודש על עסקאות שונות עם מדינות זרות, והמו"מ וההסכמים החדשים ייצרו יתרות מזומנים אשר יביאו להורדת החוב וסילוקו. אך מילים גדולות לחוד ומעשים לחוד. כאשר נכנס טראמפ לבית הלבן עמד החוב הלאומי של ארה"ב על 19.95 טריליון דולר, עד שיעזוב כעבור ארבע שנים הוא יגדל למעל 27 טריליון - הגידול השלישי בגובהו, ביחס לתל"ג, מבין כל נשיאי ארה"ב בהיסטוריה. הוא גם כלל גרעונות תקציביים של מעל 2.5 טריליון דולר בשנים שלפני פרוץ הקורונה.

הרפובליקנים לא יקצצו מאיפה שאפשר

הואיל והחוקה קובעת כי כל הסמכויות בענייני כספים נתונה לקונגרס וכי "שום כסף לא יימשך מהאוצר ללא חקיקה הקובעת את יעודו", חייב התקציב לעבור בחקיקה. לא מדובר בחקיקה אחת, אלא במספר חוקי תקציב ומיסוי, בד"כ 12 במספר, המועברים בקטעים וחלקים לאורך השנה. התקציב עצמו מחולק לשני חלקים: האחד מכונה "ללא שיקול דעת" (Non discretionary) והוא כולל את ההוצאות והתשלומים שהממשלה כבר מחויבת להם לפי חוקים קיימים - בעיקר ההוצאות לתשלומי הביטוח הלאומי וכן לביטוח בריאות של התושבים שמעל גיל 65 (מדיקר). החלק השני של התקציב מכונה "בשיקול דעת" (Discretionary) והוא נידון ומועבר בוועדות הכספים של בית הנבחרים והסנאט.

בשנת 2022 למשל, החלק שאינו בשיקול דעת תפס כמעט 64% מסך התקציב האמריקאי. החלק שבשיקול דעת היווה רק כ־29% והיתרה היו תשלומי הריבית על חובות הממשלה. סך הגרעון התקציבי לשנת 2022 עמד על כ־1.4 טריליון דולר, סכום שהתווסף לחוב הממשלתי שעבר את רף ה־31 טריליון דולר. מתוך הסכום ש"בשיקול דעת" (כאמור רק כ־30% מסך התקציב), כמעט 50% הופנו לתקציב הביטחון (כ־800 מיליארד דולר), שאר הסכום הוצא על עשרות סעיפים, תוכניות וסוכנויות ממשלתיות.

כך למשל, תוקצב משרד המשפטים, הכולל גם את ה־FBI בכ־35 מילארד דולר (כ־0.5% מהתקציב הכולל), משרד האנרגיה תוקצב בכ־46 מיליארד דולר, המשרד לביטחון פנים בכ 52 מיליארד, וכן הלאה. כנגד הוצאות אלו עמדו הכנסות של 4.2 טריליון לממשלת ארה"ב. כמחצית מההכנסות מקורן במס הכנסה. התשלומים לביטוח לאומי ולביטוח הרפואי לפרישה הכניסו כ־1.5 טריליון (כ־35%), מיסי חברות תרמו כ־371 מיליארד (9%) והיתרה משורה של מסים ומכסים למינהם.

מניתוח התקציב נראה כי הסעיף היחיד בעל פוטנציאל לקיצוצים של ממש הוא תקציב הביטחון, כאמור כ־800 מיליארד דולר בשנת 2022. אבל אפילו במפלגה הרפובליקנית עצמה, זו שדורשת את הקיצוץ, חברי קונגרס רבים מתנגדים להקטנת תקציב הביטחון. העמדה הזו מתיישבת עם התפיסה המסורתית של הרפובליקנים שתמיד היו בעד חיזוק כוחה הצבאי של אמריקה והגדלת התקציבים למשרד ההגנה.

המספרים מדברים בעד עצמם. לממשלה הפדרלית מעט מקום לשינויים משמעותיים בתוך כללי המשחק הקיימים. אפילו אם יסכים הממשל לקיצוץ רוחבי של 10% בתקציב ש"בשיקול דעת", יקוצצו כ־165 מיליארד דולר בלבד. סך התקציב ישתנה ב 2.5% בלבד, הגרעון יקטן בקושי ב־11%, והחוב בפחות ממחצית האחוז. הצהרות והאיומים של יו"ר בית הנבחרים החדש כי לא יאשר את הגדלת תקרת החוב - אפילו במחיר סגירה של פעילות הממשלה ולרבות חדלות פרעון של חובותיה - אינו אלא רעש פוליטי ומזיק. יתרה מכך, ספק אם בתוך הסיעה שלו עצמו בקונגרס הוא מסוגל לייצר תקציב שכל חברי הסיעה יסכימו עליו.

דיבורים לא יפתרו את בעיית הגרעונות והחוב. הגרעון והחוב הפדרלי, רק יתרחבו בשנים הבאות שעה שעשרת אלפים אמריקאים נוספים מגיעים לגיל 65 בכל יום, ותוחלת חייהם הולכת ומתארכת.

כדור שלג שעלול להגיע מעבר לארה"ב

על פי ניתוח מסוף 2022 של משרד התקציבים של הקונגרס, על המגמות הארוכות הטווח בתקציב הפדרלי, הגרעונות הממשלתיים צפויים לשלש את עצמם בשלושים השנים הבאות. מכ־4% מהתל"ג בשנת 2022 לכ־11% ממנו בשנת 2050. גרעונות אלו יגרמו לחוב הממשלתי להמשיך לטפוח בפי שניים ויותר במונחי תל"ג. זאת בהנחה שבכלל יהיה מי שירכוש את החוב הזה, והוא לא פשוט ימומן על ידי הדפסה עקיפה, רכישות הפדרל רזרב - ממש כמו ביפן, שם מחזיק הבנק המרכזי מעל 45% מהחוב הממשלתי העומד על 268% מהתל"ג.

לעלייה מתמשכת זו בחוב הממשלתי תהיינה לאורך זמן השפעות ממשיות ועמוקות על הכלכלה. על פי הערכת משרד התקציבים, הגידול בחוב יעלה את עלויות האשראי לכל אורך ורוחב המשק האמריקאי, הוא גם יגרום להקטנה של ההשקעות הפרטיות, וממילא יקטין לאורך זמן את קצב הגידול במשק. לאורך זמן גם את הסיכון למשבר פיננסי עמוק יגדל, אם המלווים יאבדו את האמון ביכולת הממשלה להחזיר את חובותיה, או לשלם את הריבית עליהם. כל זה עלול, על פי משרד התקציבים, גם להביא לנפילה חדה בערך הדולר כשהשווקים הבינלאומיים יאבדו את האמון בו. התהליך הזה עלול להציף את אמריקה בעוד דולרים, שעה שהטריליונים הנמצאים כיום בשווקי העולם יחזרו הביתה.

האמריקאים מתנגדים נרחצות לפתרון

נראה שאין מוצא ממסלול הגרעונות והחוב הטופח לאינסוף, ללא טיפול בהוצאות לביטוח לאומי ולתוכניות הבריאות. אבל כל ניסיון שכזה הוא שדה מוקשים פוליטי בעל סכנות מרחיקות לכת, חברתיות בכלל ואישיות לפוליטיקאים בפרט. הנשיא בוש למד זאת על בשרו בשנת 2005, כאשר הציג תוכנית יסודית לרפורמה מקיפה בביטוח הלאומי, בניסיון למנוע מהמוסד לפשוט רגל וליפול לעול על הדורות הבאים. את הצגת התוכנית ליווה הנשיא בסדרה של הופעות פומביות, במטרה למכור אותה לציבור ולקונגרס, אך חברי הבית משתי הסיעות מיאנו לקנות. עד תום אותה שנה, אמריקה והבית הלבן היו שקועים עד צוואר באסון סופת ההוריקן קטרינה אשר הרסה את ניו אורלינס, והיוזמה דעכה בדממה.

ההתנגדות של הפוליטיקאים מקיר לקיר לדבר אפילו על רפורמה, אינה בלתי מובנת בהתחשב בדעת הקהל. על פי סקר של פיו ריסרץ מ־2019 כ־74% מהאמריקאים (ללא קשר לקבוצת הגיל) מתנגדים לרעיון של קיצוץ כלשהו בתשלומי הביטוח הלאומי, המספר עולה ל־80% כאשר מדובר בבני חמישים ומעלה. עמדות אלו אינן מפתיעות שעה שכ־55% מהפורשים מסתמכים על תשלומי הביטוח הלאומי כמקור מרכזי מהכנסתם ועוד 34% מסתמכים כמקור משני, לפי סקר של גאלופ משנה שעברה. מספרים הנתמכים גם בסקרים אחרים.

בארה"ב כל חברי הקונגרס נבחרים באופן ישיר ואישי במחוזות הבחירה במדינותהם. לעיתים קרובות המרוצים מוכרעים על חודם של אחוזים בודדים ואף פחות. בנסיבות אלו, ברור כי מאחורי הדיבורים הגדולים על קיצוצים בתקציב ותקרת החוב, אין דבר מלבד פופוליזם, שהרי כל קיצוץ של ממש אינו אפשרי ללא פגיעה ממשית בביטוח הלאומי ובביטוח הרפואי, ולכך מתנגדים בחריפות רוב מוחלט של המצביעים.

מה ההבדל בין הגירעון המתגלגל להונאת פונזי?

הונאת פונזי, שנקראה על שם ממציאה שהיה נוכל קטן מתחילת המאה שעברה, היא אירוע בו ממנים החזרים מובטחים ובלתי אפשריים למשקיעים ראשונים, מכספיהם של המשקיעים החדשים. על פי הגדרה זו, מימון הגירעון הממשלתי בחוב הגדל והולך עד לאינסוף, בזמן ובסכום, הופך דומה מדי להונאת פונזי ענקית. אלא שבניגוד למעשיו של ברני מיידוף, שביצע את הונאת הפונזי הגדולה בהיסטוריה, הונאה זו אינה נעשית במסתרים ואינה מוגבלת לכמה עשרות מיליארדים בלבד. זהו סיפורה של הכלכלה העולמית בשנת 2023. השאלה היחידה שנותרה פתוחה היא אם ומתי יתרחש "רגע 2008" לחובותיהן הטופחים של המדינות, ולהבטחות הפנסיוניות התלויות בהן? או שמא איזשהו נס בשנים הבאות ימנע את הבלתי נמנע לכאורה.