מעבירים את העומס מוועדה לוועדה: חסמי התכנון שלא ייפתרו בחוק ההסדרים

ועדות מקומיות שידגרו על היתרי בנייה ולא ינפיקו אותם במהירות - יסומנו והמועצה הארצית תנפיק היתרים במקומן; הוועדות יקבלו סמכויות לאשר תוספות בנייה גדולות יותר מבחוק הקיים, המתנגדים לתוכניות יוגבלו בהגשת עררים לוועדות הערר ויינקטו צעדים להתרת החסמים לקידום תוכניות על קרקעות מרובות בעלים. אלה עיקרי השינויים המוצעים בחוק התכנון והבנייה במסגרת טיוטת חוק ההסדרים.

● האוצר הציג חוק הסדרים חדש, אבל רוב הרפורמות כבר הופיעו בקודמו | בדיקת גלובס
● מס המטרו: אלה בעלי הנדל"ן שישלמו 20 מיליארד שקל למימון הפרויקט
● הווטו של הרשויות המקומיות יוגבל: טיוטת חוק התשתיות הלאומיות נחשפת

השינויים בחוק התכנון והבנייה מופיעים בכמה פרקים של טיוטת חוק ההסדרים. עיקרם נמצאים בפרק ששמו "ייעול הליכי תכנון ובנייה", ואחרים בפרקים שדנים ברפורמה בשוק השכירות ובקידום הליכי התחדשות עירונית. בדקנו את העיקריים בהם.

העברת תוכניות תקועות בין ועדות

ההצעה: במשרד האוצר, שגיבש את חוק ההסדרים, מצאו כי בשנה שעברה ב־70% מהתוכניות שנדונו בוועדות המחוזיות שכללו תוספת של יחידות דיור (יח"ד) לפרויקטים, התוספת הסתכמה בפחות מ־20 דירות. לדעת האוצר, העניין מעמיס על הוועדות המחוזיות, שאמורות לטפל בתוכניות גדולות בהרבה. עדות לעומס מוצאים באוצר בנתון, ש־30% מהתוכניות שמוגשות לוועדות המחוזיות אינן מוכרעות בתוך שנה וחצי, על אף שחוק התכנון והבנייה מורה זאת.

לפיכך מוצע, שתוכניות שכוללות תוספת של עד 15 יח"ד ועד 1,500 מ"ר למגורים לפרויקט - יעברו לסמכות הוועדות המקומיות. ואם מדובר בוועדות שמוכרות כעצמאיות, תגדל הסמכות לתוספת של עד 30 יח"ד ו־3,000 מ"ר למגורים בפרויקט. תוכנית שהוגשה לוועדה מחוזית וכוללת תוספת של 100 יח"ד, שוועדה מחוזית לא הכריעה לגביה בתוך שנה וחצי, תועבר לדיון בוועדת משנה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה.

ההשלכות: "מדובר בהמשך מגמה בת כעשור של ביזור סמכויות תכנון ורישוי, והרחבת הגורמים המוסמכים לתכנן ולתת היתרי בנייה. אולם ללא הגדלה משמעותית של כמות התקנים בוועדות או לחילופין, שינוי רדיקלי, באופן התכנון והרישוי בישראל, מדובר בצעדים המשולים למתן כוסות רוח למת,", אומרים עורכי דין שחר לוינזון ואלי הירש ממשרד יוסף ישורון ושות', ומוסיפים כי "המבחן האמיתי יהיה טיפול מקצועי מהיסוד בכל הקשור להסרת חסמים בתחום תכנון ובנייה והליכי רישוי. האם התוכנית המוצעת בחוק ההסדרים תצליח ותשחרר חסמים רק ימים יגידו, וברור שאלה תהליכים ארוכי טווח".

עו"ד מיטל טויסטר־רוזנטל, שותפה במשרד עפר טויסטר ושות', אומרת כי "הכוונה כמובן רצויה, אולם הקושי הינו שבוועדות מקומיות רבות הליכי התכנון כיום ארוכים יותר מאשר בוועדות מחוזיות, ולפיכך לצד הגדלת סמכויות הוועדות המקומיות, נדרש ייעול של ההליכים בוועדות אלה".

 מיטל טויסטר רוזנטל / צילום: אורן גולן

באשר ל־30% מהתוכניות שאינן מוכרעות בתוך הזמן שקצוב בחוק, עוה"ד שחר לוינזון ואלי הירש ממשרד יוסף ישורון ושות' מציינים כי הסנקציה המוצעת להעביר אותן לטיפול ועדת המשנה של המועצה הארצית הוא סוג של כרטיס צהוב לוועדה המחוזית, שלפיו במקרה שבו יש תוכנית להקמת יותר מ־100 יחידות דיור והוועדה המחוזית אינה מכריעה בתוכנית בתוך 18 חודש, התוכנית תועבר להכרעה לוועדת משנה של המועצה הארצית.

לפי טיוטת חוק ההסדרים, מקרה אחר שבו תוכניות יועברו להכרעת ועדת המשנה במועצה הארצית יהיה בתהליך מורכב יותר, שיופנה כלפי ועדות מקומיות. הצעת החוק מציעה לגבש "רשימה שחורה" של רשויות רישוי מקומיות שכושלות במתן היתרי בנייה כראוי. את הרשימה והביקורת הזו יבצע שר הפנים, בכפוף להמלצת מנהל מינהל התכנון. הכרזה זו תעמוד בתוקף לשנתיים מיום ההכרזה, או לתקופה קצרה יותר, מנימוקים מיוחדים שיקבע שר הפנים.

במקומות הללו, רשות רישוי ארצית מתוך ועדת המשנה של המועצה הארצית, תיקח את מקומה של הרשות המקומית והיא זו שתנפיק היתרי בנייה לפרויקטים של יותר מ־40 יחידות דיור.

ההשלכות: על פניו, נראה כי ההצעה לוקחת בעיה מוועדה אחת, ומעבירה אותה ואת העומס הכרוך בה לוועדה אחרת, שלא אמורה לעסוק בנושאים הללו. מזה יותר מעשור ידוע שהוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה סובלות מתת־תקן חמור באנשי המקצוע ובמיוחד בבודקי תוכניות. אלה משתכרים שכר נמוך, ומעדיפים לעבוד בסקטור הפרטי. האוצר, מינהל התכנון ומשרד הפנים מודעים היטב למצוקה, אך אינם נותנים לה פתרון.

במצב כזה, העברת תוכניות מהוועדות המחוזיות למקומיות שעמוסות ממילא, עלולה שלא רק לעכב ולא לייעל את הטיפול בתוכניות הללו, אלא גם להוסיף עיכובים לתוכניות שכבר מטופלות בוועדות המקומיות.

עו"ד טויסטר־רוזנטל: "תיקון זה בהחלט עשוי להוות מנוף לחץ על ועדות מקומיות להתייעל ולשפר את הליכי התכנון. עם זאת, ספק עד כמה המנגנונים הקיימים במועצה הארצית מסוגלים להתמודד עם הרזולוציה הנדרשת לטיפול בהוצאת היתרים".

עו"ד יוסי מילר, שותף מייסד במשרד מילר ושות', סבור כי הצעדים ישיגו האצה בטיפול בתוכניות הבנייה בהיקפים הגדולים, כי הוועדות המחוזיות יתפנו אליהן. אלא שלדבריו, "עלול להיווצר 'צוואר בקבוק' בטיפול בתוכניות הבנייה בהיקפים הקטנים, שכן כבר כיום בוועדות המקומיות חסרים תקני כוח-אדם מקצועי, ויש בחלקן עיכובים ארוכים בטיפול בתוכניות שבסמכותן".

 עו''ד יוסי מילר / צילום: דנס גייד

עו"ד איתמר פנץ, שותף וראש תחום התחדשות עירונית במשרד סלומון ליפשיץ, מציין כי כל התיקונים לחוק יהיו חייבים להיות מגובים בכוח-אדם לרשויות, ובמיוחד לבודקי תוכניות. "היום הוועדות לא עומדות בקצב וללא גיוס של אנשי מקצוע לא יהיה שינוי", הוא קובע.

 איתמר פנץ / צילום: עומר מסינגר

שינוי הטיפול בקרקעות מרובות בעלים

ההצעה: בקרקעות מרובות בעלים ("מושע"), ריבוי בעלויות גורר ריבוי ויכוחים, קושי גדול מאוד בקידום תוכניות ובנייה עליהן וקרקעות שנותרות בתולות למשך עשרות שנים.

לאור זאת מציעים באוצר שגורם שבבעלותו 51% מהזכויות בחלק מסוים של הקרקע ייחשב לבעל עניין, לאחר שהשיג הסכמות או אי־התנגדויות של בעלי קרקע אחרים, לצורך קידום תוכנית על הקרקע הזו. כיום נדרשת הסכמה של 75% מהבעלים, ומכיוון שמדובר ברף גבוה, קשה לקדם תוכניות בקרקעות אלה.

ההשלכות: הורדת רף ההסכמה מוכרת מענף ההתחדשות העירונית, שגם בו יש ריבוי בעלויות, שם היא נוחלת הצלחה, דבר שלא בטוח שיקרה במצב של קרקעות. מבנה הבעלות המורכב, הוויכוחים והרצון של כל אחד מהבעלים למקסם את הרווחים שלו, מבטיחים שקידום הנושא יעבור לערכאות משפטיות. האם בסופו של דבר זה יקדם את התכנון בקרקעות מרובות בעלים? קשה להעריך.

עו"ד מילר: "שינוי זה לדעתי הוא מבורך ביותר, שכן יביא הפשרה לבנייה של קרקעות רבות שלאורך עשרות שנים 'תקועות', כאבן שאין לה הופכין, בגלל היעדר הסכמות בין בעליהן".

הנפקת היתרי בנייה על ידי אדריכלים מורשים

ההצעה: באוקטובר האחרון נכנסו לתוקף תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), לפיו אדריכל מורשה להיתר ייכנס בנעליה של רשות הרישוי החל מהגשת הבקשה להיתר ועד למתן תעודת גמר. בסמכותו של המורשה להיתר לטפל בבניינים שלפחות 80% משטחי הבנייה בהם מיועדים למגורים, והצעת חוק ההסדרים מציעה לאפשר להם לקדם גם מבני ציבור.

על פי ההצעה, מינואר 2024 מסלול הרישוי באמצעות מורשה להיתר יחול בכל הארץ, כלומר אדריכלים מורשים יוכלו להנפיק היתרי בנייה, במקום רשויות הרישוי המקומיות. בנוסף, האדריכלים יקבלו סמכויות נוספות, שכיום ניתנות למהנדסי הוועדות.

ההשלכות: בנושא זה השאלה היא עד כמה מערכות התכנון המקומיות בכל הרשויות המקומיות, ערוכות לקבל את כוח העזר מהמגזר הפרטי.

לא לתת לעררים לעכב היתרי בנייה

ההצעה: טיוטת חוק ההסדרים כוללת שתי הצעות לגבי תפקוד ועדות הערר. הראשונה היא מתן סמכות לוועדת הערר המחוזית, שלא לעכב הוצאת היתרי בנייה, במידה שהעררים אינם משפיעים באופן משמעותי על היתר הבנייה.

ההכרעה בנוגע למידת המשמעות של הערר על ההיתרים, היא הכרעה משפטית, וניתן יהיה לערור על החלטה של ועדת הערר בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. כלומר גם כאן יש העברה של עיכובים בערכאה אחת, לערכאה אחרת, מה גם שלא ברור כמה מקרים כאלה קיימים.

על פי ההצעה השנייה, מתנגדים ואף מגישי תוכניות לפרויקטים גדולים של תוכניות ל־30 דירות ומעלה, שינסו לערער על החלטות של ועדות מקומיות לאשר אותן, יצטרכו לקבל אישור מיו"ר הוועדה המחוזית להגיש את הערעור.

ההשלכות: עו"ד מילר: "תיקון זה הוא חשוב ורצוי במיוחד, שכן העצירה האוטומטית של מתן היתרי הבנייה עם הגשת עררים יצרה לאורך שנים תמריץ להגשת עררי סרק, שעתה יתבטל".

לבטל מטלות ציבוריות המוטלות על יזמים

ההצעה: עניין אחרון וחשוב הן ה"עיזים" שחלק מהרשויות המקומיות טומנות ליזמים, כשהן דורשות ביצוע עבודות פיתוח או מטלות ציבוריות על חשבונם, כתנאי להוצאת ההיתרים.

ההצעה קובעת כי מוסד תכנוני או רשות רישוי לא יהיו רשאיות להתנות או להורות ליזמים לבצע עבודות פיתוח על חשבונם במסגרת ההיתרים. נראה כי ה"עיזים" הללו יועברו לשלבים מוקדמים יותר של התנהלות היזם מול הרשויות.

ההשלכות: עו"ד טויסטר־רוזנטל: "מדובר בשינוי דרמטי, מאחר שבמצב הנוהג כיום, רובן המוחלט של התוכניות המקודמות במרכז הארץ כוללות 'מטלות ציבוריות' כאלה ואחרות, אשר יכולות לבוא לידי ביטוי בהפרשת שטחים מבונים לצרכי ציבור בתוך הבניין, בביצוע מטלה חיצונית - לדוגמה שימור מבנה, פיתוח שטח ציבורי כלשהו וכו' - או בכל דרך אחרת. לרוב, התוכנית אינה קובעת כי היזם הוא שיידרש לקיים את המטלה, אולם מאחר שהיא מתלה את הוצאת ההיתר בביצוע המטלה, ברור לכל מי הוא זה שיידרש לבצע את המטלה על חשבונו".

עו"ד איתמר פנץ מוסיף נקודה אחרת: "האתגר הגדול ביותר מרגע שהחוק עובר הוא בתשתיות אזרחיות. לא מדובר רק בכבישים אלא גם מים, חשמל וביוב. מבחינת הפער בתשתיות מדובר בקטסטרופה. כבר היום יש רשויות שהתשתית שלהן קורסת וזה המשבר הגדול שניצב בפני הממשלה. ללא טיפול שורש בתשתיות, כל ההצעות בחוק ההסדרים לא תהיינה ישימות".