לא שחור או לבן: חקיקת חוק ההסדרים יצאה לדרך, והמורכבות צפה שוב

נזרי הוא ראש מחלקת משפט ציבורי, רגולציה וניהול משברים במשרד פירון, לשעבר המשנה הבכיר ליועץ המשפטי לממשלה. עבוד הוא שותף במחלקה, לשעבר מנהל היחידה לתפקידים מיוחדים במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים

בימים אלה עובדים במשרדי האוצר והמשפטים על הכנת חוק ההסדרים - עושים זאת לילות כימים אותם "פקידים" מושמצים, אך זה כבר נושא למאמר אחר. חוק ההסדרים כולל בדרך-כלל עשרות רפורמות משקיות משמעותיות בתחומים רבים ושונים, שהממשלה מעוניינת לקדם לצורך יישום מדיניותה הכלכלית. כך העבירו בכנסת בעבר רפורמות בתחום יבוא המזון והתמרוקים, מהפכות בעולמות הביטוח והפנסיה, הקמת המטרו, הטלת אגרת גודש בגוש דן ועוד.

כל שנה או שנתיים, כאשר מתחיל השיח הציבורי סביב חוק התקציב, שבה ומתעוררת השאלה האם חוק ההסדרים הוא מנגנון ממשלתי לגיטימי לקידום מדיניות כלכלית - או שמא פקידי האוצר "עושים צחוק מהחוק".

שרים ופקידים יחפזון

בשונה מהליך רגיל של חקיקה שבו, ככלל, כל משרד ממשלתי מגבש את החקיקה הנוגעת לתחומי אחריותו, הרי שאת הרפורמות בחוק ההסדרים הוגים, יוזמים ודוחפים - כמעט באופן בלעדי - אנשי האוצר. לפעמים זה נעשה בתיאום עם אנשי המקצוע במשרדי הממשלה הרלוונטיים ואף בדחיפתם, אך בלא מעט פעמים, בניגוד מוחלט לעמדתם, ולפחות בתחילת הדרך "מאחורי גבם".

מבלי להמעיט חלילה במקצועיותם של אנשי אגף התקציבים באוצר, הכשרתם הכלכלית אינה הופכת אותם לאנשי רפואה, מומחי תכנון או מהנדסי דרכים. ועדיין, במסגרת חוק ההסדרים הם יכולים ליזום מהפכות בתחומי הניתוחים האלקטיביים, רישוי העסקים או התחבורה.

מאפיין נוסף שמייחד את חוק ההסדרים הוא המהירות הרבה (ויש שיאמרו פזיזות) בה הוא נחקק. במצב רגיל, תהליך גיבוש של רפורמה אחת חשובה במשק עשוי לארוך זמן רב: החל בעבודה ממשלתית אינטנסיבית שמערבת את כלל הגורמים הרלוונטיים, עבור בקבלת הערות מהציבור ובחינתן, המשך בדיונים יסודיים בוועדת השרים לחקיקה וכלה בשיח ארוך בוועדה הרלוונטית בכנסת, בהשתתפות ארגוני חברה אזרחית. לעומת זאת, חקיקת חוק ההסדרים, אשר כוללת עשרות רבות של רפורמות ענק, נמשכת כולה מספר חודשים קצר בלבד.

בפסק דין של בג"ץ תואר פעם התהליך במילים "שרים ופקידים יחפזון, וחיל ורעדה יאחזון... קח ותן, קצוץ לי משם ואוסיף לך כאן". גם מניסיון אישי בתפקידינו הקודמים, נוכל להעיד כי לא פעם הדיונים בקרב אנשי המקצוע במשרדי הממשלה מתקיימים באופן לא ממצה מספיק, הדיון בממשלה אינו מתאפיין תמיד בעומק הנדרש לקידום רפורמות בסדר הגודל הזה, והדיונים בכנסת לוקים לעתים בחוסר יסודיות מספקת.

הבעייתיות בחוק ההסדרים אינה מסתכמת בסוגיות תהליכיות בלבד. חוק זה מובא בפני הכנסת כמקשה אחת עם חוק התקציב, והם תלויים האחד בשני בכל תהליך החקיקה. ההוראה בדין לפיה אי-אישור תקציב המדינה במועד מוביל לפיזור הכנסת ולהקדמת מועד הבחירות - תוצאה שמטבע הדברים חברי הקואליציה אינם מעוניינים בה - מהווה חרב חדה המונחת מעל צווארה של הממשלה, ומבטיחה אכיפה ביד ברזל של המשמעת הקואליציונית גם ביחס לחוק ההסדרים.

להישמר מטהרנות

לצד אותם קשיים שתיארנו, טמון בחוק ההסדרים גם יתרון משמעותי שלא ניתן להתעלם ממנו. כידוע, תהליך קבלת ההחלטות וקידום המדיניות בישראל אינו מתאפיין ביעילות רבה. המינהל הציבורי רווי בירוקרטיה, תהליך העבודה הממשלתי מרובה שחקנים, סבוך ומסורבל. עבודת החקיקה בכנסת אף היא איננה תמיד מיטבית, ומצב המשילות והרגולציה בישראל אינו מן המשופרים.

במצב דברים זה, החלופה לחוק ההסדרים היא לא אישור הרפורמות בהליך חקיקה רגיל וראוי, אלא לפעמים ויתור מוחלט עליהן, בהיעדר יכולת להעבירן באופן אחר. דוגמה אחת מיני רבות לכך היא החוק לצמצום השימוש במזומן. מדובר בחוק חשוב שנועד להתמודד עם כלכלה שחורה, הלבנת ההון ומימון טרור, אשר נעשו מספר ניסיונות לחקיקתו, ללא הצלחה, ורק כשהוחלט לכלול אותו במסגרת חוק ההסדרים, הוא אושר בכנסת. בהקשר זה ציין בג"ץ בעניין חוק ההסדרים כי "יש להישמר מפני גישה טהרנית" שלא ניתן לעמוד בה במציאות החיים הפוליטיים.

פיקוח הדוק

חשוב לציין כי בשל אותם קשיים שמעורר חוק ההסדרים, מתקיימים מספר מנגנוני פיקוח ובקרה ייחודיים שנועדו לצמצם את הבעיות שתוארו. כך, היועצת המשפטית לממשלה והמשנים ליועצת מלווים מקרוב את גיבוש חוק ההסדרים, יחד עם הלשכה המשפטית באוצר והרפרנטים הרלוונטיים במשרד המשפטים, ומתווים את הגבולות המשפטיים הנדרשים לקידומו. במסגרת זו נבחנים הדברים ברמה התהליכית והמהותית.

ככל שהרפורמה מורכבת יותר, וככל שההשלכות שלה משמעותיות יותר - כך נדרש הליך יסודי ומעמיק יותר. למשל, נבחנת השאלה האם התקיים תהליך סדור של קבלת החלטות, ונשקלו כל השיקולים הנוגעים בדבר; האם הרפורמה אכן תשיג את המטרות שלשמן נועדה; האם נבחנו חלופות אחרות שפגיעתן בזכויות יסוד קלה יותר; האם התועלת שבקידום הרפורמה עולה על הפגיעה בזכויות שנלווית לה וכיו"ב.

בנוסף לאלה, לאחר אישור הצעות החוק בממשלה והעברתן לכנסת, גם היטעצת המשפטית לכנסת והיועצים המשפטיים בוועדות נכנסים לעובי הקורה.

תוצאות כל אחד מהשלבים האלה יכולות להיות שרפורמה מסוימת אינה בשלה מספיק לקידום בלוח הזמנים המהיר של חוק ההסדרים, ונדרש הליך יסודי יותר לשם קידומה. תוצאה אחרת עשויה להיות עריכת שינויים משמעותיים ברפורמה וצמצום הפגיעה שלה בזכויות למינימום האפשרי.

בנוסף לפיקוח הצמוד, לאורך השנים נקטו היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת מהלכים רוחביים להבטחת עמידתו של חוק ההסדרים בהוראות הדין, כגון צמצום הנושאים הנכללים בחוק ההסדרים לנושאים בעלי זיקה ממשית לתקציב; הגבלה כמותית של הרפורמות שייכללו בחוק הסדרים אחד, כדי לאפשר דיון סביר בהצעות; וחיוב האוצר לקיים שיח עם כלל הגורמים הרלוונטיים בעניין כל אחת מהרפורמות.

רע הכרחי

במשך השנים הוגשו עתירות רבות לבית המשפט העליון שביקשו לתקוף את תוקפה של רפורמה כזו או אחרת שנכללה בחוק ההסדרים. בכל אותן פעמים, חזר בית המשפט העליון על הקביעה לפיה חרף הבעייתיות הרבה המאפיינת את חוק ההסדרים כפי שתיארנו, אין בעצם השימוש במנגנון של חוק ההסדרים כדי להביא לפסילתו, ויש לבחון כל רפורמה באופן פרטני.

אז האם חוק ההסדרים הוא מכשיר שלטוני חיוני שבלעדיו נפגעת באופן ממשי יכולתה של הממשלה לקדם את מדיניותה? או שמא מדובר במנגנון שפגיעתו בתהליכים הדמוקרטיים היא חריפה ו"עושה צחוק מהחוק"? מסתבר כי גם בנושא זה, כמו בנושאים אחרים - ע"ע הרפורמה המשפטית, אך שוב זה עניין למאמר אחר - ראייה דיכוטומית של שחור או לבן חוטאת למציאות המורכבת. גם כאן הצבע האפור, על חמישים גווניו, הוא דומיננטי ובוהק, ויש להידרש פרטנית לכל הצעה בטרם תיוגה בקצוות של השחור והלבן. ניתן אפוא לומר כי במדינה כמו שלנו, חוק ההסדרים הוא מנגנון רע. רע - אך לא אחת גם הכרחי.