פגישת הבנקאים הסודית והמשבר הענק: היום בו נולד הפדרל ריזרב

הכותב הוא עורך דין בהשכלתו העוסק ומעורב בטכנולוגיה. מנהל קרן להשקעות במטבעות קריפטוגרפיים, ומתגורר בארה"ב. כותב הספר "A Brief History of Money" ומקליט הפודקסט KanAmerica.Com. בטוויטר: @ChananSteinhart.

לקראת הראשון בפברואר העולם הכלכלי שוב עצר את נשימתו. מה תהיה החלטת הריבית של הפדרל ריזרב? כולם המתינו בציפייה דרוכה וההעלאה (ב־0.25%) והתגובות שאחריה בשווקים שוב הדגימו: אין גוף בעל השפעה על כלכלת העולם כמו הפדרל ריזרב, או בקיצור הפד, הבנק המרכזי האמריקאי. את מדיניות הריבית של הפד קובעת ועדת השוק הפתוח (FOMC), המורכבת משבעת חברי מועצת המנהלים של הארגון ועוד חמישה נציגים מ־12 הסניפים האזוריים של הבנק. ביחד, יש להם יותר השפעה על כלכלת ארה"ב מאשר לנשיא, יותר כוח בענייני כסף מאשר לקונגרס (אף שהחוקה העניקה דווקא לו את הסמכות הבלעדית בתחום), ויותר השפעה על השווקים הפיננסיים מאשר לכל הבנקאים בוול סטריט.

● חרם ד'ברצלונה: כל הישראלים אותו דבר | פרשנות
● איך תשפיע האינפלציה בישראל על החלטת הריבית - ועוד 4 כתבות על המצב בשווקים 

חרף כוחו העצום והשפעתו הדרמטית, מעטים מבינים מיהו הפדרל רזרב, כיצד הוא מתפקד, ועד כמה עמוקה ורחבה השפעתו. ננסה בסדרת מאמרים להפיג מעט מהמסתורין סביב הארגון, המתחילים כבר בשמו "שיטת הפדרל רזרב" (The Federal Reserve System), שבניגוד למשל לשמו של הבנק המרכזי הראשון שהיה גם מודל לרבים מהבאים אחריו, הבנק של אנגליה (The Bank of England), לא מכיל את המילה המתבקשת "בנק".

שמו של המוסד שזור עמוק בסיפור הקמתו, המתחיל בליל חורף בנובמבר 1910. על רציף רכבת בתחנה נידחת בניו ג'רזי התכנסו בסודיות קומץ בנקאים מוול סטריט וכן סנטור מכובד, נלסון אולדריץ' (1841־1915) מרוד איילנד. לאולדריץ' הייתה קריירה פוליטית ארוכה בבית הנבחרים ובסנאט ובעת המפגש המסתורי כיהן כיו"ר ועדת הכספים של הסנאט. יחד עלתה הקבוצה אל קרון רכבת מבודד ונשאה פניה דרומה, אל אי קטן בגבול פלורידה וג'ורג'יה. בין הבנקאים בקרון היו גם מנכ"ל נשיונל סיטי בנק, אחד הבנקים הראשונים שנוסדו בניו יורק בשנת 1812 והידוע היום בשמו סיטי בנק. כן היה שותף בכיר של "מלך הבנקאות" דאז, ג'יי.פי מורגן.

לאחר שעות של נסיעה הגיעה הקבוצה לאי הקטנטן "ג'קל" (Jekyll Island) עליו שכנה מושבה קטנטנה וסגורה של עשירי אמריקה. שם, במועדון פרטי מפואר השייך לג'יי.פי. מורגן, בילתה החבורה את תשעת הימים הבאים בבדידות בדיונים ובניסוחים, ורקמה את הקמת הפד. הסודיות לא הייתה מקרית. מאז ומתמיד היה באמריקה סנטימנט שלילי עמוק נגד בנקאים, וספציפית נגד הרעיון של הקמת בנק מרכזי. שני ניסיונות קודמים להקים באמריקה בנק מרכזי נכשלו, אחד מהם הסתיים לאחר 20 שנה בסגירת הבנק.

ההתחלה: הפאניקה של 1907

שורשי הפגישה הסודית באי ג'קל ננעצו באירוע דרמטי במיוחד שהתרחש אך שלוש שנים קודם לכן בניו יורק: הפאניקה של 1907. משבר מהיר ואכזרי בשוק המניות אשר כמעט הביא את וול סטריט לפשיטת רגל. המשבר החל בגין מסחר לא מוצלח ומניפולטיבי במניות של חברת מכרות קטנה ממונטנה. ההסתבכות גררה שרשרת של פשיטות רגל ובעקבותיהם פאניקה מתפשטת שהגיעה לשערי אחת מחברות הנאמנות הגדולות בניו יורק. בתוך ימים בודדים הבהלה התפשטה וההמונים המבוהלים עטו על בנקים רבים במטרה לחלץ את כספם. ואז, כשהכל נראה אבוד, נחלץ לפעולה אחד מעשירי העיר, הבנקאי הבכיר באותה תקופה ג'יי.פי מורגן. הוא כינס יחדיו יותר מ־100 בנקאים ותעשיינים אשר גייסו בינהם כספים למימון ולסיוע למוסדות שהיו תחת הלחצים הגדולים ביותר. אך בכסף לא היה די, גם הכנסייה והעיתונות גוייסו להרגיע את ההמונים, ואכן אט אט הפניקה שככה.

בהמשך ל"פאניקה של 1907" הקים הסנאט ועדה חקירה, שבראשה ישב מיודענו, הסנטור אולדריץ' שהיה מקושר היטב לצמרת וול סטריט. אף שהמשבר היה כולו "תוצרת וול סטריט" הבנקאים דווקא חיפשו פתרון קבוע בדמות גוף ממשלתי, אשר ישמש כמשענת וכמציל מול הסיכונים שהבנקים לוקחים על עצמם. אבל באמריקה של 1910 גם הסנטור הנכבד וגם הבנקאים ידעו היטב כי הרעיון הזה היה בלתי מקובל לחלוטין. היה צורך איפוא במהלך ארוך ומתמשך, ואפילו בהטעיה, כדי להעביר חוק אשר ייסד בנק מרכזי באמריקה.

כך, התקבצו להם בחשאי ובבדידות הבנקאים והסנטור במועדון באי ג'קיל וכתבו את דוח הסיכום של ועדת הבדיקה לאירועי 1907, דוח שיקבל את השם "תוכנית הרפורמה". שנים לאחר מכן יספר בראיון נשיא נשיונל סיטי בנק: "הואיל וזה היה קטלני לתוכנית הסנטור אם יוודע שהוא משתף את וול סטריט בבניית התוכנית, החשאיות נדרשה… אם היה מתברר לציבור כי הקבוצה הזו התאספה לכתוב חוק בנקאי, לא היה שום סיכוי שהוא היה עובר בקונגרס".

המילה "בנק" הייתה זו שהמקימים חששו ממנה

כדי להתחמק מחוסר הפופולריות של הרעיון, אסור היה גם שהמילה "בנק" תופיע בשם המוסד החדש. "שיטת הרזרבה הפדרלית" (The Fedral Reserve System) נשמעה תמימה מספיק. מעין מערכת פנימית, בין בנקאית לוולונטרית, לעזרה הדדית ותו לא. או בלשון הוועדה עצמה: "זה אינו בנק, אלא שיתוף פעולה של כל הבנקים במדינה למטרה אחת מאוד מוגבלת ומאוד מוגדרת". נדרשו עוד שלוש שנים נוספות עד שדוח הוועדה הפך לחוק. בדצמבר 1913 חוקק "חוק הפדרל רזרב", וזרוע רביעית של הממשלה באה לעולם. כך נולד המוסד הכלכלי החזק והמשפיע ביותר על הכלכלה האמריקאית.

על פי החוק החדש, הוקמו 12 סניפים אזוריים של הפדרל רזרב, וכל הבנקים הגדולים שבאזור חוייבו להצטרף ולהפקיד כמות מסוימת של כסף בסניפים אלו. ההון הזה, "הרזרבה", יועד לשימוש במקרה חירום בלבד, של ריצה על אחד הבנקים החברים. בראש הפד העמיד החוק מועצת מנהלים, שחבריה ימונו על ידי הנשיא ויאושרו על ידי הסנאט. כמו כן, קיבל המוסד החדש סמכויות פיקוח נרחבות על המערכת הבנקאית. אלו כללו שליטה על שער הריבית בעסקאות בין־בנקאיות, שמכתיבים בעקיפין את שערי הריבית במשק כולו.

הכשלון של השפל הגדול והרחבת הסמכויות

אף שהוקם בעקבות משבר ובמטרה מוצהרת למנוע משברים דומים לפאניקה של 1907 בעתיד, נכשל הפד כישלון חרוץ פחות מ־20 שנה לאחר מכן - יותר מ־2,350 בנקים, כ־45% מהבנקים החברים בשיטת הפדרל רזרב, נסגרו או פשטו רגל בשנים 1929־1934 במשבר שזכה לשם "השפל הגדול". הקריסה הזו הביאה לשינויים רבים בפד, והעיקרי שבהם היה העברת כוח וסמכויות מ־12 הבנקים המחוזיים אל מועצת המנהלים, ששמה שונה ל־Governors (בתרגום חופשי "המושלים"). למועצה הוקצו מעתה גם רוב המושבים ב"וועדת השוק הפתוח" (FOMC), זו הקובעת בפועל את הריבית.

בשנת 1951 נעשה שינוי משמעותי נוסף, הסכם (The Accord) בין הפד למשרד האוצר הפריד בין ניהול החוב הממשלתי למדיניות המוניטרית. המהלך הזה הניח את הבסיס לפד המודרני שאנו מכירים היום. בשנת 1977 שוב תוקן החוק ולמשימות הפד ולשיקוליו נוספו תעסוקה מלאה ויציבות מחירים, אלה מכונים "המנדט הכפול", כן נקבע כי הפד ידווח באופן קבוע לקונגרס וכי כהונת היו"ר וסגנו יהיו לתקופות של 4 שנים והמינויים יאושרו על ידי הסנאט. בשנת 1980 הורחבה שוב סמכות הפד ונקבע כי הוא יכול להלוות כספים ולתת שירותים גם לבנקים ולמוסדות פיננסיים שאינם חברים בו, מה שפתח את הדלת מאוחר יותר למתן הלוואות גם לבנקים מרכזיים זרים. התיקון גם קבע כי כל הבנקים, לא רק החברים ב"שיטה", יהיו כפופים לגמרי להנחיות הרזרבה של הפד, מה שהעניק לו שליטה כמעט מוחלטת על אספקת הכסף (The Money Supply) במשק. סמכויות נוספות ניתנו לפד במעשי חקיקה הקשורים למערכת הפיננסית גם ב־1991 וב־1993.

כך, בתוך פחות ממאה שנה צמח הגוף שהוקם כביכול כ"שיתוף הפעולה של הבנקים למטרה אחת מאוד מוגבלת ומאוד מוגדרת" לכדי אימפריה חובקת עולם. בשנת 2021 הועסקו על ידי הפד כ־23.7 אלף עובדים והוצאותיו עמדו על כמעט 7 מיליארד דולר. לפד היו גם הכנסות, והמקור העיקרי להן היה הריבית על איגרות החוב הממשלתיות והאגח"ים מגובי המשכנתאות שהוא רוכש בכסף שהוא מדפיס. לאחר תשלום הוצאותיו, מעביר הפד את היתרה לאוצר המדינה. בשנת 2012 עמדה העברה זו על כ־109 מיליארד דולר. הפד גם משלם דיבידנדים, 12 הסניפים המחוזיים של הפד מאורגנים כחברות פרטיות שמניותיהן מוחזקות על ידי הבנקים החברים באותו אזור. המניות אינן סחירות, אך הפד מחויב על פי חוק בתשלום שנתי של 6% דיבידנד לבעליהן. בסך הכל כ־2,900 בנקים הם בעלי מניות בשיטת הפדרל ריזרב, ובשנת 2021 חולק להם דיבידנד בסך 583 מיליון דולר.

השאלה הפתוחה: מי הבעלים של הפד?

מי הוא איפוא הבעלים של המוסד האמתני הזה שהוקם בחשאי על ידי הבנקאים, ואשר 12 סניפיו האיזוריים, השולחים 5 נציגים לוועדת השוק הפתוח, מצויים עד היום בבעלות בנקים פרטיים? מה מידת מעורבותם של גופים פרטיים בסניפי הפד, כמו זה שבניו יורק, האחראי על ישומה של המדיניות המוניטרית של הפד ומשמש כנציג הבלעדי של הפד לפעילות בשווקים?

לפני כמה שנים ניסה הפד לענות לשאלה זו והסביר: "הפד אינו בבעלות אף אחד. מועצת המנהלים של הפד היא סוכנות ממשלתית האחראית בפני הקונגרס, אבל בניגוד לשאר הסוכנויות הממשלתיות היא אינה ממומנת על ידי הקונגרס… הבנקים המחוזיים הם תערובת, יש להם תכונות של חברות פרטיות ואירגונים ציבוריים, אך עדיין הפדרל ריזרב הוא בנק מרכזי עצמאי, הואיל ומדיניותו המוניטרית אינה צריכה אישור של הנשיא, או של איזו מזרועות הממשלה… הוא אינו מקבל את תקציבו מהקונגרס וחברי ההנהלה ממונים לאורך זמן בתקופות של נשיאים וקונגרסים שונים".

מנותק מביקורת ציבורית של ממש, קובע לעצמו את תקציבו, מנוהל על ידי קומץ אנשים עם כוח ושליטה כה מרחיקי לכת, הפד הוא ללא ספק תופעה יוצאת דופן במבנה של מדינה דמוקרטית, ובפרט בארה"ב הבנויה על אדני "הבדיקה והאיזון". במציאות שכזו לא פלא כי הוא מבקש לשמור בקנאות על מעמדו זה. אלן גריספן, יו"ר הפד בשנים 1987־2006, המליץ ב־2004 כי "אל לפד לחשוף יותר מדי לציבור שמא יאבד את השליטה על תהליך אשר כה מעט מבינים במלואו". בביטוי מובהק ליהירות וההבר יס של הפד, החרה אחריו בנאום רצוף שביעות רצון ומחמאות עצמיות היו"ר הבא, בן ברננקי, בפברואר 2004: "זו עובדה שתקופות מיתון הפכו פחות תדירות ופחות קשות.. האם זה תוצאה של מדיניות מוניטרית משופרת, או פשוט מזל? זו שאלה חשובה, אך זה הופך אותי לאופטימי ביחס לעתיד". כמה אירוני הדבר כי בשעה שהפד מחמיא לעצמו ומבקש פחות מעורבות של הבלתי מבינים בענייניו, דווקא הפד והעומדים בראשו הם אלו שלא הבינו ולא ראו את בועת הנדל"ן ההרסנית שהתנפחה תחת לאפם ובמידה רבה בזכותם, שעה שהורידו ב־2002 את הריבית הבסיסית מ־6% לאזור 1.25%.

השד המוניטרי מאיים לברוח מהבקבוק

עתה שוב עומד הפד בפני רגע מבחן. האם יצליח לרוקן את האוויר מהבלון אותו ניפח בלא גבול בשנים 2020־2021, או שמא הפעם יברח השד המוניטרי מהבקבוק והמשק ינחת בריסוק כואב? האם תקופת האינפלציה של 2022־2023 תסתיים בשלום, או שנראה שוב את הפד מאבד שליטה על התהליך אשר, כדבריו, מלבדו "כה מעט מבינים"?